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Anno XII - n. 12 - Dicembre 2020

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Il Consiglio di Stato si esprime sulle caratteristiche del ricorso cumulativo in base a quanto disposto dall'art. 120, comma 11-bis, cod. proc. amm.

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Consiglio di Stato, Sez. V, sent. del 22 ottobre 2020, n. 6385.

In base all’art. 120, comma 11-bis, cod. proc. amm., nel caso di procedure contraddistinte dalla presentazione di «offerte per più lotti l’impugnazione si propone con ricorso cumulativo solo se vengono dedotti identici motivi di ricorso avverso lo stesso atto».

Secondo la giurisprudenza formatasi sulla disposizione ora menzionata (da ultimo: Cons. Stato, III, 3 luglio 2019, n. 4569), quest’ultima esprimerebbe la riaffermazione nella materia degli appalti pubblici della regola secondo cui il ricorso cumulativo costituisce l’eccezione e, pur non essendo precluso in astratto, esso ha comunque carattere eccezionale, che si giustifica se ricorre una connessione oggettiva tra gli atti impugnati.

La connessione deve essere data dall’identità dei motivi di ricorso, per cui essi devono essere comuni a tutti i lotti di gara impugnati. In altri termini, nelle ipotesi in cui siano impugnate le diverse aggiudicazioni di distinti lotti di una procedura selettiva originata da un unico bando, l’ammissibilità del ricorso cumulativo resta subordinata all’articolazione, nel gravame, di censure idonee ad inficiare segmenti procedurali comuni (ad esempio il bando, il disciplinare di gara, la composizione della Commissione giudicatrice, la determinazione di criteri di valutazione delle offerte tecniche ecc.) alle differenti e successive fasi di scelta delle imprese affidatarie dei diversi lotti e, quindi, a caducare le pertinenti aggiudicazioni. In questa situazione, infatti, si verifica una identità di causa petendi e una articolazione del petitum che, tuttavia, risulta giustificata dalla riferibilità delle diverse domande di annullamento alle medesime ragioni fondanti la pretesa demolitoria che, a sua volta, ne legittima la trattazione congiunta (cfr. in questo senso: Cons. Stato, V, 13 giugno 2016 n. 2543).

Ancor più di recente si è rilevato che il ricorso cumulativo è ammissibile a condizione che ricorrano congiuntamente i requisiti della identità di situazioni sostanziali e processuali, che le domande siano identiche nell’oggetto e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che identiche siano altresì le censure, di talché anche nel caso di una gara unitaria suddivisa in più lotti ciò potrà ammettersi solo laddove vi sia articolazione, nel gravame, di censure idonee ad inficiare segmenti procedurali comuni (ad esempio il bando, il disciplinare di gara, la composizione della Commissione giudicatrice, la determinazione di criteri di valutazione delle offerte tecniche ecc.) alle differenti e successive fasi di scelta delle imprese affidatarie dei diversi lotti e, quindi, a caducare le pertinenti aggiudicazioni (Cons. Stato, V, 17 giugno 2019 n. 4096).

I principi rassegnati sono in stretta dipendenza con quanto affermato dall’Adunanza plenaria con la sentenza n. 5 del 27 aprile 2015, in cui si è avuto modo di stabilire i rigidi confini in cui si può essere proposto un ricorso cumulativo, ossia che la regola generale del processo amministrativo risiede nel principio secondo cui il ricorso abbia ad oggetto un solo provvedimento e che i motivi siano correlati strettamente a quest'ultimo, con la sola eccezione che tra nel caso di più atti impugnati – e va da intendersi che nella nozione di atti impugnati vi sia le già richiamate plurime determinazioni provvedimentali in senso sostanziale - sempre che nell’impugnazione sussista una connessione procedimentale o funzionale da accertarsi in modo rigoroso onde evitare la confusione di controversie con conseguente aggravio dei tempi del processo, ovvero l'abuso dello strumento processuale per eludere le disposizioni fiscali in materia di contributo unificato.