Consiglio di Stato, Ad.Plenaria, sent. del 2 aprile 2020, n. 9.

3. Deve dunque affermarsi che per effetto della conferma della pronuncia di condanna al risarcimento l’originario ricorrente, ristorato dei danni subiti per effetto della morte del padre, non ha più titolo per ottenere dal Ministero della Salute, cumulato con l’equivalente monetario liquidato dal giudice di civile, l’indennizzo istituito con il sopra citato art. 33, comma 2, del decreto-legge n. 159 del 2007 per il medesimo fatto illecito.

4. Le contrarie affermazioni dell’originario ricorrente sul permanere dell’interesse si infrangono su un triplice ordine di rilievi:

a) un primo, di ordine contabile, nella misura in cui si ipotizza che l’amministrazione resistente assuma a proprio carico un onere economico maggiore di quello accertato in sede giurisdizionale, con correlative responsabilità del competente funzionario;

b) un secondo, posto sul piano della legittimità amministrativa, tratto dalla disciplina primaria e secondaria sulla transazione per danni da emotrasfusioni, contenuta nell’art. 33 d.l. n. 159 del 2007 e nel regolamento approvato con già citato decreto n. 132 del 2009, che, rispettivamente, nell’autorizzare la spesa per la stipula di transazioni con soggetti danneggiati da trasfusione con sangue infetto e definire l’ambito di applicazione dei relativi criteri, presuppongono sempre «azioni di risarcimento danni tuttora pendenti»;

b.1) ancora sul piano della legittimità amministrativa, con l’articolato regolamentare, che per quanto di interesse fa riferimento ad ipotesi tutte contraddistinte dal fatto non è intervenuta una sentenza definitiva, nei seguenti termini:

- per le transazioni da stipulare «con i soggetti danneggiati viventi che abbiano ottenuto almeno una sentenza favorevole», in caso di danni subiti da «emotrasfusi occasionali» o da vaccinazioni obbligatorie, si tiene conto «del grado del giudizio in cui è stata pronunciata la sentenza favorevole» [art. 3, lett. b) e c), n. 2];

- inoltre, in caso di condanna dell’amministrazione «per un importo complessivo superiore agli importi riportati nella tabella allegata, il limite massimo inderogabile per la transazione sarà pari all’80% dell'importo stabilito in sentenza nei casi di sentenza non definitiva di primo grado e al 90% nei casi di sentenza non definitiva d’appello» [art. 3, lett. d)];

- ed infine «all’atto della stipula della transazione, i soggetti di cui all’articolo 1 rinunciano espressamente alle domande e agli atti dei giudizi pendenti, nonché a qualsiasi ulteriore pretesa nei confronti dell’Amministrazione pubblica, comunque derivante dai fatti di cui ai giudizi pendenti» (art. 7, comma 2);

c) un terzo, posto in apice, ricavabile dalla natura del negozio di transazione, il cui schema causale, nel quale si iscrive quella istituita dall’art. 33, comma 2, d.l. n. 159 del 2007 oggetto del presente giudizio, postula l’esistenza di una controversia «già incominciata» o «che può sorgere tra loro» e l’esigenza per le parti di evitarne l’alea attraverso concessioni reciproche (art. 1965 cod. civ.).

5. Nel caso di specie la controversia è stata invece definita con la pronuncia di legittimità sopra richiamata. Pertanto, è per un verso evidente che è venuto meno il presupposto fondante la transazione e di qualsiasi esborso a tale titolo da parte del Ministero della salute; ed è per altro verso irrilevante l’ulteriore circostanza addotta dalla difesa dell’originario ricorrente a fondamento del proprio interesse a coltivare l’impugnazione, dato dalla pendenza del giudizio civile di risarcimento al momento della domanda di transazione, posto che esso deve comunque permanere per tutta la durata del procedimento, fino al momento della decisione amministrativa su di essa.

6. L’improcedibilità del ricorso di primo grado esime inoltre questa Adunanza plenaria dal pronunciarsi sulle questioni di diritto deferite dalla Sezione III rimettente ed in secondo luogo comporta che debba essere annullata senza rinvio la sentenza di primo grado di accoglimento del ricorso medesimo.

A questo riguardo non si ravvisa il presupposto della «particolare importanza» ai sensi dell’art. 99, comma 5, cod. proc. amm., per enunciare il principio di diritto «nell’interesse della legge», in ragione del fatto che:

- come riconosciuto dalla Sezione rimettente, sull’interpretazione dell’art. 5, comma 1, lett. b), d.m. 4 maggio 2012 «non constano, né vengono indicati dalle parti, specifici precedenti giurisprudenziali»;

- vi sono per contro, come risulta dalla produzione documentale dell’appellato, precedenti di questo Consiglio di Stato in sede consultiva conformi tra loro e alla sentenza di primo grado (in particolare i pareri su ricorso straordinario della Sezione I del 20 maggio 2019, nn. 1533 e 1539);

- con parere di prot. n. 1420 del 3 gennaio 2013, prodotto in giudizio in ottemperanza all’istruttoria svolta dalla III Sezione prima del deferimento a questa Adunanza plenaria, l’Avvocatura generale dello Stato aveva segnalato al Ministero della Salute che in base alla norma di legge istitutiva di cui al d.l. n. 159 del 2007 i soli soggetti con i quali è possibile concludere transazioni sono quelli direttamente danneggiati da trasfusione di sangue infetto, e non anche «i congiunti dei danneggiati che agiscono iure proprio per fini risarcitori», salvo che per i danni ai primi trasmessi in via ereditaria ai secondi;

- su questa base l’Avvocatura aveva suggerito al Ministero una modifica al decreto del 4 maggio 2012 relativo ai moduli transattivi «sopprimendo l’inutile previsione [art. 5, comma 1, lett. b); n.d.e.] e integrando la precedente lettera a) con le parole “o degli eredi dei danneggiati deceduti”»;

- nulla di ciò è avvenuto, ma si è anzi arrivati al presente appello, recante la domanda del Ministero della salute di disapplicare un proprio decreto, formulata al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, laddove «natura non regolamentare» del medesimo decreto, prevista dalla sua fonte istitutiva (art. 5 del decreto n. 132 del 2009, sopra citato), si iscrive nel noto fenomeno della “fuga dal regolamento” e con esso al parere dello stesso Consiglio di Stato, questa volta in sede consultiva, previsto dall’art. 17, comma 4, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri).

L’esito della lite giustifica la compensazione del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, dichiara improcedibile il ricorso di primo grado e per l’effetto annulla senza rinvio la sentenza di primo grado.