L’ufficio del r.u.p. nel nuovo codice dei contratti pubblici:

Funzioni e responsabilità

Di Luigi Randazzo

Abstract

Il presente lavoro si prefigge di svolgere un esame della figura del R.U.P. tracciandone i lineamenti e gli aspetti più salienti alla luce degli interventi normativi succedutisi nel corso degli anni fino all’avvento del nuovo Codice dei contratti pubblici con il d.lgs 36/2023.

Con il nuovo Codice dei contratti pubblici assistiamo ad un definitivo cambio di passo, il RUP assume una rilevanza primaria all’interno di un sistema orientato sempre più al conseguimento del risultato e del miglior rapporto qualità/prezzo e governato dai principi fondamentali del codice.

Viene ridisegnata la portata e la figura, pur mantenendo la centralità e trasversalità del ruolo.

L’attenzione viene posta sulle fasi di nomina e sui requisiti che vengono richiesti al RUP.

E’ stata operata un’approfondita analisi della nuova disciplina con particolare riguardo all’Ufficio del RUP e alla sua organizzazione, ponendo in evidenza come il nuovo Codice abbia introdotto una struttura gerarchica in cui vi è un unico responsabile del progetto con il compito di coordinare i diversi responsabili di fasi. A questo tipo di organizzazione fa eco una responsabilità per fasi.

In tal senso sono state prese in esame le funzioni e le responsabilità che caratterizzano la nuova figura del RUP.

Infine, è stato trattato il tema del rapporto tra RUP e commissione giudicatrice, oggetto di ampio dibattito e affrontato nel nuovo Codice attraverso i principi della fiducia e del risultato, in un’ottica di valorizzazione dell’azione dei pubblici dipendenti.

This work aims to carry out an examination of the figure of the R.U.P. tracing its features and the most salient aspects in light of the regulatory interventions that have taken place over the years until the advent of the new Public Contracts Code with Legislative Decree 36/2023.

With the new Public Contracts Code we are witnessing a definitive change of pace, the RUP takes on primary importance within a system increasingly oriented towards achieving the result and the best quality/price relationship and governed by the fundamental principles of the code.

The scope and figure are redesigned, while maintaining the centrality and transversality of the role.

Attention is placed on the appointment phases and on the requirements that are requested from the RUP.

An in-depth analysis of the new discipline was carried out with particular attention to the RUP Office and its organisation, highlighting how the new Code has introduced a hierarchical structure in which there is a single project manager with the task of coordinating the different phase managers. This type of organization is accompanied by a phased responsibility.

In this sense, the functions and responsibilities that characterize the new figure of the RUP were examined.

Finally, the topic of the relationship between the RUP and the judging commission was discussed, the subject of extensive debate and addressed in the new Code through the principles of trust and results, with a view to enhancing the action of public employees.

1 La figura del R.U.P.

• Cenni introduttivi

Il precedente codice degli appalti è stato prevalentemente orientato al rispetto delle norme in materia di anticorruzione e al contenimento della spesa.

In questo quadro si comprendono appieno le responsabilità previste in capo al RUP.

In questi anni, oltre ad un sentimento di sfiducia e sospetto del cittadino abbiamo assistito al diffondersi da parte dei pubblici funzionari della c.d. “burocrazia difensiva” che troppo spesso ha rallentato l’autonomia decisionale e, più in generale, l’esercizio delle funzioni pubbliche per il timore delle conseguenze che un determinato atto potrebbe avere.

Tale aspetto risulta ancor più amplificato con riferimento al RUP avuto riguardo alla responsabilità personale del RUP per dolo e colpa grave.

Dal combinato disposto delle norme costituzionali e delle norme del codice del processo amministrativo, del testo unico sul pubblico impiego, del codice dei contratti e del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali si ricava, infatti, una responsabilità personale del RUP per gli atti compiuti nell’esercizio delle proprie funzioni.

Come noto, la natura della responsabilità può essere civile, penale, ammnistrativa, contabile e disciplinare.

In funzione del ruolo ricoperto questa responsabilità può essere poi mitigata o aggravata.

Il dirigente risponde, infatti, anche di responsabilità dirigenziale connessa non solo al mancato raggiungimento dei risultati, ma anche al mancato rispetto delle tempistiche per l’adozione del provvedimento finale di propria competenza.

Per scongiurare, quindi, il citato fenomeno della “burocrazia difensiva” il legislatore era già intervenuto con il D.L 76/2020 prevedendo il c.d. “scudo erariale”.

Tale istituto è stato prorogato dal 30 giugno 2023 al 30 giugno 2024 per limitare in via transitoria la responsabilità erariale di amministratori, dipendenti pubblici e privati cui è affidata la gestione di pubbliche risorse ai danni cagionati dalle sole condotte poste in essere con dolo, escludendo quindi ogni responsabilità per colpa grave.

Con il nuovo Codice dei contratti pubblici si assiste ad un definitivo cambio di passo anche in relazione alla figura del RUP che assume una rilevanza primaria all’interno di un sistema orientato al conseguimento del risultato e del miglior rapporto qualità/prezzo e governato dai principi fondamentali.

Ne viene, infatti, ridisegnata la portata e la figura, pur mantenendo la centralità e trasversalità del ruolo.

L’art. 15 e l’allegato I.2 al d.lgs. 36/2023 (che sostituisce le linee guida ANAC n.3) descrivono i compiti e le funzioni del RUP, tenendo sempre ferma la peculiarità della disciplina dei contratti di appalto in cui è parte un soggetto pubblico.

1.2       La nuova definizione di R.U.P.

La figura del RUP viene modificata già a partire dalla denominazione, divenendo <<responsabile del progetto>> o, in altri termini, responsabile unico dell’intervento pubblico complessivamente inteso  (assimilandolo alla figura del project manager tipico dei contesti privati).

Il mantenimento dell’acronimo RUP è una pura coincidenza, risultando chiaro l’intento del legislatore di voler superare l’equivoco concettuale realizzatosi in precedenza.

Il passaggio da una responsabilità legata al singolo procedimento ad una responsabilità correlata all’intero progetto si collega perfettamente al nuovo quadro delineatosi e inspirato al principio di risultato.

Risulta, infatti, più coerente questa nuova definizione trattandosi di un soggetto che non risponde di una sola fase, bensì di una serie di fasi preordinate alla realizzazione di un determinato progetto o intervento pubblico.

Il RUP descritto dal nuovo Codice dei contratti, proprio per la particolare natura del contesto in cui si trova ad operare, non può atteggiarsi come un doppione del responsabile del procedimento di cui agli artt. 4, 5 e 6 della legge n. 241 del 1990.

Nella legge n. 241 del 1990 il concetto stesso di “unicità del responsabile” assume una portata diversa, dovendosi riferire al singolo procedimento. Infatti, per ciascun procedimento l’Amministrazione ha l’obbligo di individuare un unico responsabile, da intendersi sia come unità organizzativa, sia come persona fisica-funzionario, al quale vengono in concreto affidate le funzioni del responsabile.

Il codice dei contratti, invece, fa riferimento al responsabile unico del progetto come persona fisica e non come un ufficio.

In materia di appalti, in realtà, colui che è stato fino ad oggi definito come responsabile unico del procedimento si è trovato ad occuparsi non di un singolo procedimento, ma di una pluralità di procedimenti (tutti quelli relativi, appunto, alle fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione).

Si tratta di una complessa attività amministrativa, come è evidente, che consta di una molteplicità di procedimenti con l’emanazione di altrettanti provvedimenti amministrativi e, in taluni casi, anche di comportamenti materiali e atti di diritto privato.

Ad una responsabilità ampliata non può non corrispondere, come diremo, anche un aumento delle funzioni in capo al RUP.

1.3 Nomina e requisiti

La stazioni appaltanti e gli enti concedenti, secondo quanto previsto dall’art. 15, nominano, con il primo atto di avvio della procedura (determina o delibera), nell’interesse proprio o di altre amministrazioni, un responsabile unico del progetto, come detto, per le fasi di programmazione, progettazione, affidamento e per l’esecuzione.

Nel caso in cui l’Amministrazione ometta di nominare il RUP in uno al primo atto di avvio della procedura, sarà il responsabile dell’unità organizzativa competente per l’intervento, nella persona del dirigente o del responsabile del servizio, a svolgere il relativo incarico.

Il RUP verrà scelto tra i dipendenti dell’ente, anche a tempo determinato, preferibilmente in servizio presso l’unità organizzativa titolare del potere di spesa.

Anche in questa nuova versione l’ufficio del RUP si caratterizza per la sua obbligatorietà e, pertanto, non può essere rifiutato.

Il RUP dovrà possedere i requisiti individuati dall’allegato I.2 “Attività del RUP” del D.Lgs. 36/2023 e competenze professionali adeguate in relazione ai compiti al medesimo affidati, nel rispetto dell’inquadramento contrattuale e delle relative mansioni (art. 3 c.3 del d.lgs 36/2023).

In considerazione della complessità delle funzioni assegnate nel nuovo Codice, al RUP vengono richieste competenze multisettoriali, con grande capacità di gestione delle risorse umane e strumentali, al quale dovrebbe essere riconosciuto un incentivo proporzionato alle proprie attività/responsabilità e, con riguardo ai servizi di ingegneria e architettura, viene richiesta una specifica competenza in materia.

In particolare, con riguardo a quest’ultima tipologia di servizi, come si dirà, si richiede che il RUP sia un tecnico.

Qualora si rilevasse la carenza di personale con competenze tecniche, la stazione appaltante può comunque designare un dipendente che non possieda i requisiti richiesti. E’ l’allegato I.2, dopo aver attenuato i requisiti di esperienza rispetto a quanto previsto dalle linee guida Anac n.3, a prevedere questa possibilità.

Qualora non si rinvenga, quindi, un tecnico nell’ambito dell’organico, l’incarico sarà attribuito al dirigente o al responsabile del servizio competente per l’intervento da realizzare.

Ciò si pone in continuità con quanto previsto dall’art. 31, comma 11, del d.lgs. 50/2016: “la stazione appaltante affida lo svolgimento delle attività di supporto al RUP ad altri dipendenti in possesso dei requisiti carenti in capo al RUP o, in mancanza, a soggetti esterni aventi le specifiche competenze richieste dal codice e dal presente allegato. Gli affidatari delle attività di supporto devono essere muniti di assicurazione di responsabilità civile professionale per i rischi derivanti dallo svolgimento delle attività di propria competenza”.

Non è, comunque, necessario il possesso della qualifica dirigenziale in capo al RUP.

Nelle suddette ipotesi di carenza di requisiti, come già esposto, l’Ente potrà integrare le prefate carenze del RUP tramite incarichi di supporto in favore di dipendenti in possesso delle competenze mancanti o, in assenza,  anche a soggetti esterni, pur nel rispetto delle condizioni e dei limiti previsti (art. 15 c.6).

Vengono in questo modo ulteriormente valorizzate le funzioni di supporto al RUP.

Inoltre viene richiesto che questi professionisti siano muniti di assicurazione per responsabilità civile professionale per i rischi connessi allo svolgimento delle attività di propria competenza.

Nel merito delle competenze ed esperienze richieste si rassegna più in dettaglio quanto segue.

Come sopra accennato, nel caso di appalti, concessioni di lavori e per servizi attinenti all’ingegneria  e all’architettura il RUP dovrà essere individuato tra tecnici abilitati all’esercizio della professione, laddove richiesto, oppure tra tecnici anche privi di abilitazione in possesso però di titoli di studio e curriculari specifici.

In particolare, in assenza di soggetti in possesso di abilitazione professionale, l’incarico potrà essere affidato ad un tecnico in possesso di esperienza nel settore dei contratti pubblici, di almeno cinque anni, comprovata anche dall’anzianità di servizio maturata.

Nel caso di questa specifica tipologia di appalti, è richiesto al RUP un’adeguata esperienza nello svolgimento di attività analoghe a quelle da realizzare in termini di natura, complessità e/o importo dell’intervento:

• almeno un anno per i contratti di importo inferiore a 1.000.000 di euro;
• almeno tre anni per i contratti di importo pari o superiore a 1.000.000 di euro e inferiore alla soglia di euro 5.382.000 per lavori;
• almeno cinque anni per i contratti di importo pari o superiore alla soglia di euro 5.382.000 per lavori.

Nei limiti delle proprie competenze, è prevista inoltre la possibilità per il RUP, relativamente ad uno o più interventi, di svolgere anche le funzioni di progettista o di direttore dei lavori, eccezion fatta per i lavori particolarmente complessi o di particolare rilevanza sotto il profilo architettonico, ambientale, storico-artistico e conservativo, oltre che tecnologico, e per i progetti integrali.

In tutti questi casi le funzioni di RUP, progettista e direttore dei lavori non potranno coincidere.

In particolare, per i lavori particolarmente complessi, il RUP dovrà possedere:

• un’esperienza professionale di almeno cinque anni nell’ambito delle attività di programmazione, progettazione, affidamento o esecuzione di appalti e concessioni di lavori,
• una laurea magistrale o specialistica nelle materie oggetto dell’intervento da affidare
• adeguata competenza quale Project Manager, acquisita anche mediante la frequenza, con profitto, di corsi di formazione in materia di Project Management.

Per gli affidamenti aventi ad oggetto servizi e forniture, invece, al RUP viene richiesto, oltre ad un titolo di studio di livello adeguato, un’ esperienza professionale maturata nello svolgimento di attività analoghe a quelle da realizzare in termini di natura, complessità e importo dell’intervento, in relazione alla tipologia e all’entità dei servizi e delle forniture da affidare.

Detta esperienza potrà essere dimostrata anche tramite il ricorso agli anni di anzianità di servizio maturata:

-           almeno un anno per gli importi inferiori alla soglia di 214.000 euro;

-           almeno tre anni per gli importi pari o superiori alla soglia di 214.000 euro.

Nell’ambito della propria discrezionalità, con riferimento a forniture o servizi caratterizzati da particolari caratteristiche tecniche (dispositivi medici, dispositivi antincendio, sistemi informatici e telematici), la stazione appaltante, in aggiunta ai predetti requisiti, potrà richiedere in seno agli atti di gara anche il possesso della laurea magistrale, nonché di specifiche e comprovate competenze.

1.4 Ufficio del R.U.P. e sua organizzazione

Il RUP è unico e si occupa di supervisionare, orientare e coordinare l’Ufficio di RUP, al cui interno – ed è questo il passaggio ulteriore - si possono rinvenire diversi responsabili di procedimento, ai sensi dell’articolo 15, comma 34, del codice dei contratti, rispettivamente, per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione del contratto.

Ciò fonda il suo principio nella sentenza della Corte Costituzionale n. 166 del 20192, ora stabilito nella Relazione Illustrativa al Nuovo Codice dei Contratti, la quale, in occasione del vaglio di legittimità delle previsioni dell’art. 34 della legge della Regione Sardegna 13 marzo 2018, n. 8 (Nuove norme in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture),proprio con riferimento alla prevista facoltà di nomina di un responsabile per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un altro responsabile per la fase di affidamento, nel richiamare un proprio precedente (sentenza n. 43 del 2011), ha escluso l’ipotesi di un contrasto con il principio di responsabilità unica del R.U.P., posto dall’art. 31, c. 1 del d. lgs. n. 50 del 2016.

Il nuovo Codice ha, quindi, pensato ad una struttura gerarchica in cui vi è un unico responsabile del progetto con il compito di coordinare i diversi responsabili di fasi. Questi ultimi, infatti, considerata la complessità delle attività da svolgere , possono rivelarsi di grande aiuto nella gestione dei molteplici e delicati compiti connessi alla realizzazione dell’intervento pubblico.

In questo modo si evita una eccessiva concentrazione in capo al RUP di compiti e responsabilità direttamente operative.

E’, poi,  rimessa la facoltà in capo alle stazioni appaltanti di individuare modelli organizzativi ad hoc per il funzionamento dell’Ufficio.

Viene in questo modo a costituirsi un vero e proprio team di progetto in linea con la figura del project management già richiamata, in coerenza con quanto previsto dalle Linee Guida Anac n.3.

E’ importante però tenere presente che la nomina dei responsabili di fase non fa venir meno in capo al RUP gli obblighi – e le connesse responsabilità – di supervisione, coordinamento, indirizzo e controllo.

Viene introdotto, pertanto, un principio di responsabilità per fasi.

A questo si può aggiungere anche una struttura di supporto con possibilità per il RUP di ricorrere all’affidamento diretto , nei limiti dell’1 per cento dell’importo posto a base di gara e sotto la propria responsabilità di risultato, per gli incarichi di assistenza di cui necessitasse.

La struttura di supporto al RUP può essere anche condivisa tra più stazioni appaltanti, tramite accordi tra le P.A. coinvolte (vd. per es. Art. 15 L. 241/1990).

1.5. Funzioni e responsabilità

L’agere della P.A. moderna, in un’ottica di miglioramento continuo, sulla scorta delle risorse, non solo finanziarie ma anche strumentali ed umane, tende ad attuare il c.d. ciclo di Deming (Plan, do, check, Act).

In tale contesto, il RUP viene coinvolto sin dalla fase della pianificazione (Plan), passando dall’espletamento della procedura di selezione del contraente (Do), per finire alla successiva fase di esecuzione contrattuale in uno con il Direttore dell’Esecuzione Contrattuale (Check).

Infine, il RUP è chiamato all’implementazione di strumenti di programmazione (Act).

Il RUP diviene, quindi, in qualità di responsabile del coordinamento e dell’integrazione delle attività di progetto, responsabile della redazione e approvazione del progetto e della correlata documentazione di gara, nonché responsabile di controllo relativamente alle successive fasi di esecuzione e collaudo.

Al RUP viene richiesto di coordinare il processo di realizzazione dell’intervento (anche avvalendosi dei responsabili di fase di cui sopra), nel rispetto dei tempi, dei costi preventivati e della qualità richiesta.

L’attività del RUP si sviluppa, quindi, e si articola all’interno di un perimetro delimitato da tre variabili interdipendenti: costo, qualità e tempi.

Il RUP è chiamato, inoltre, a vigilare sul rispetto delle norme poste a presidio della sicurezza e della salute dei lavoratori.

Di seguito una rassegna dei compiti ulteriori svolti dal RUP:

- formula proposte e fornisce dati e informazioni al fine della predisposizione del programma triennale dei lavori pubblici e del programma triennale degli acquisti di beni e servizi;

- è responsabile degli adempimenti prescritti dall’articolo 1, comma 32, della legge 6 novembre 2012, n. 190 relativi alla comunicazione e alla trasparenza della procedura di gara;

- in fase di aggiudicazione, svolge tutte le attività connesse all’espletamento delle procedure di gara;

- in fase di esecuzione del contratto, svolge le funzioni connesse alle modifiche contrattuali, approva nuovi prezzi, irroga le penali, ordina la sospensione e la ripresa dei lavori.

Si badi bene che trattasi comunque di rassegna esemplificativa posto che il RUP è chiamato a svolgere tutti i compiti connessi alla realizzazione dell’intervento pubblico che non siano espressamente affidati ad altri organi o soggetti.

1.6 Il RUP e la commissione giudicatrice

Sulla falsariga di quanto fatto con il d.l. 76/2020 l’art. 2 del nuovo Codice, introducendo i principi della fiducia e del risultato, vuole valorizzare l’azione dei pubblici dipendenti, le loro competenze e soprattutto la loro discrezionalità.

In questo senso, va segnalata un’importante svolta su una delle questioni più controverse e dibattute in dottrina, giurisprudenza e nella prassi applicativa: ovvero la possibilità per il RUP di far parte delle commissioni giudicatrici  in considerazione della conoscenza del contesto di riferimento e delle esigenze sottese alla procedura di approvvigionamento.

L’art. 93, comma 3, prevede infatti: “3. La commissione è presieduta da un dipendente della stazione appaltante ed è composta da suoi funzionari, in possesso del necessario inquadramento giuridico e di adeguate competenze professionali. Della commissione giudicatrice può far parte il RUP. In mancanza di adeguate professionalità in organico, la stazione appaltante può scegliere il Presidente e i singoli componenti della commissione anche tra funzionari di altre amministrazioni e, in caso di documentata indisponibilità, tra professionisti esterni. Le nomine di cui al presente comma sono compiute secondo criteri di trasparenza, competenza e rotazione”.

Come si legge nella Relazione “L’incompatibilità assoluta tra i ruoli di RUP e di componente della commissione giudicatrice era stata già superata dal decreto legislativo n. 56 del 2017, che aveva introdotto un secondo periodo al comma 4 dell’art. 77 del decreto legislativo n. 50 del 2016, secondo cui «la nomina del RUP a membro delle commissioni di gara è valutata con riferimento alla singola procedura», norma, tuttavia, di non univoca interpretazione”; con la novella invece “… è stato definitivamente chiarito che il RUP può far parte della commissione giudicatrice…”.

Viene, persino, previsto che nelle procedure sotto-soglia (art. 51 c.1)  il RUP possa rivestire anche la funzione di Presidente della commissione.

Sul punto, nelle disposizioni finali e, precisamente, all’art. 226, comma 5, è contenuta la norma volta a coordinare l’innovazione introdotta con la disciplina dell’art. 107, comma 3, del decreto legislativo n. 267 del 2000 (TUEL) che prevede, in via generale, l’attribuzione ai dirigenti della «presidenza delle commissioni di gara».

L’art. 226, comma 5, aggiunge al comma 3 dell’art. 107 del decreto legislativo n. 267 del 2000 un ulteriore comma secondo cui «la commissione giudicatrice, nel caso di aggiudicazione dei contratti di importo inferiore alle soglie europee con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, può essere presieduta dal responsabile unico del procedimento». Tale ultima previsione, emanata in coerenza con quanto disposto dall’art. 1, comma 4 del decreto legislativo n. 267 del 2000 il quale prevede che «ai sensi dell’articolo 128 della Costituzione le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe al presente testo unico se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni», risponde alla necessità di consentire un coordinamento tra le disposizioni del codice degli appalti e il decreto legislativo n. 267 del 2000 prevedendo, in particolare, che negli enti locali il responsabile unico del procedimento possa presiedere le commissioni di gara anche se privo di qualifica dirigenziale.

Questo passaggio innovativo si pone in piena coerenza con la novità di più ampia portata concernente la soppressione della incompatibilità endoprocedimentale di cui al comma 4 dell’art. 77 del DLgs. 50/2016, che ha causato non poche difficoltà applicative per gli operatori del settore (specialmente per gli enti di dimensioni ridotte). Tale incompatibilità, infatti, non consentiva di nominare quali commissari coloro che nelle fasi precedenti della procedura si erano occupati dell’appalto.

Come si dà conto nella Relazione: “si è reputato opportuno superare la presunzione di condizionamento sulla scelta dell’aggiudicataria, preferendo l’idea che essi, conoscendo in maniera più approfondita l’oggetto dell’appalto, possano più agevolmente individuare l’offerta migliore”.

1.7 Riflessioni conclusive

In conclusioni, non si può non cogliere il lodevole l’intento del legislatore che ha inteso semplificare e razionalizzare le attività in capo al Responsabile unico del procedimento, a partire dalle modalità di nomina sino alla riduzione dei livelli di progettazione e ancora dalla reintroduzione degli incentivi per la fase di progettazione all’introduzione del fascicolo virtuale dell’operatore economico.

Tuttavia ciò continua a scontrarsi con una realtà caratterizzata da stringenti e molteplici adempimenti e complesse procedure che richiedono competenze tecniche sempre più elevate, con l’aggravante della carenza cronica di personale nelle amministrazioni pubbliche e l’elevato grado di responsabilità personale in capo al R.U.P..

RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI

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