NOTA A CORTE DI CASSAZIONE, SEZIONI UNITE CIVILI, SENTENZA 10 MAGGIO 2023, N. 12570

Usi civici e potere espropriativo

Di Antonio Canale

Abstract

Con la recentissima sentenza delle Sezioni Unite qui in commento, la Suprema Corte di Cassazione ha affrontato una questione di massima e di particolare importanza che interseca usi civici ed espropriazione per pubblica utilità.

In particolare, il giudice nomofilattico conferma l’importanza di un istituto, gli usi civici, la cui rilevanza attuale è prova della capacità di resistenza e di riadattamento degli stessi al mutare storico.

Il profilo determinante, nel caso sub judice,  è la possibilità di sottoporre ad esproprio per pubblica utilità un terreno gravato da usi civici in assenza di previa sdemanializzazione. La risposta data dalle Sezioni Unite è negativa, e, come si illustrerà in seguito, le argomentazioni alla base della soluzione negativa sono articolate. Il decreto di esproprio per pubblica utilità non può spazzare via il demanio collettivo, essendo necessario un formale provvedimento di sdemanializzazione, posto che gli usi civici di questo tipo hanno natura giuridica equiparata a quella di beni demaniali.

With the latest sentence of the United Sections here in comment, The Supreme Court of Cassation faced a matter of general and particular importance, which intersects “civic uses” and expropriation for public utility.

Specifically, the nomofilattic judje endorses the importance of an istitute, the civic uses, whose actual relevance testifies their strenght and readapt capacity refering to the historical change.

The decisive point, in the sub judice case, is the possibility of submit a land burdened by civic uses to public expropriation without a formal procedure aimed to remove the nature of demanial goods.

The answer by The United Sections is negative, and, as it will be showed forward, the argumentations are articulated.

The order of expropriation for public utility cannot sweep away the civic uses on common goods, occurring the formal procedure, as the civic uses have the same juridical nature of demanial goods.

Sommario: 1) il caso. 2) breve ricognizione storico-normativa degli usi civici. 3) espropriazione e domini collettivi. 4) rilievi conclusivi.

1. Il caso

La controversia sottoposta all’attenzione delle Sezioni Unite affonda le proprie radici in un istituto tanto antico quanto complesso. A conferma della caratura secolare degli usi civici, quali diritti spettanti alla collettività di origine medioevale, i terreni oggetto di lite, siti nel comune di Alfedena (L’Aquila),  erano gravati da uso civico sin dal 1594.

Con sentenza del commissario liquidatore degli usi civici n. 15/1935, viene sancito che il terreno del feudo di Biscurri, sito ora nel comune di Alfedena, costituisce demanio collettivo, con diritto di legnatico (e non solo) a favore della popolazione.

Nel 1960, il Prefetto di L’Aquila, (Autorità espropriante secondo la legge n. 2359/1865), procede all’occupazione e la espropriazione di parte di quegli stessi terreni, autorizzando l’occupazione in favore dell’Ente Autonomo Volturno. Quest’ultimo, a tal proposito, vi realizzava dei bacini idroelettrici.

Il conflitto con il Comune di Alfedena, e la Regione Abruzzo, sorge quando l’ente pubblico effettua una verificazione del carattere demaniale dei terreni, la quale sortisce esito positivo.

Da qui, l’opposizione di Enel produzione s.p.a., ed Enel distribuzione s.p.a., nel frattempo divenuto gestore dei bacini idroelettrici, rispetto alla richiesta di abbandono dei territori a favore della collettività.

Il commissario liquidatore degli usi civici, con sentenza n.15/2015, accoglie la domanda del Comune di dichiarazione della natura demaniale civica di quei terreni, ordinando la reintegra nel possesso dell’avente diritto, e dichiarando la nullità degli atti pubblici e privati disposti su quei terreni.

La controversia vede la Corte d’Appello di Roma, Sezione specializzata per gli usi civici, sulla stessa lunghezza d’onda del giudice di prime cure: il decreto di esproprio viola la legge n.1766/1927 sugli usi civici, artt. 12 e ss., i quali renderebbero necessaria quale condizione di legittimità dell’esproprio l’avvenuta sdemanializzazione[1].

Visto il ricorso per Cassazione ex art. 360 c.p.c. proposto da Enel s.p.a., la Seconda Sezione della Suprema Corte, ravvisata l’importanza della questione, ha inteso sottoporla al vaglio delle Sezioni Unite, interpellando il Primo Presidente con la ordinanza interlocutoria n. 34460/2022.

Nella citata ordinanza, la Corte illustra le posizioni contrapposte in seno alla giurisprudenza sulla questione della espropriabilità dei terreni gravati da usi civici, senza o meno la sdemanializzazione.

Un primo indirizzo è positivo, ed è sposato dalla sentenza della Corte di Cassazione  n. 9986 del 26 aprile 2007, la quale ammette la possibilità di espropriare i beni su cui insistono gli usi civici anche in assenza di previa sdemanializzazione.

L’orientamento in questione parte dalla premessa che i beni su cui insistono usi civici non siano assimilabili a beni demaniali, sicché ne deriverebbe la possibilità di espropriazione diretta per pubblicità utilità. Il dato positivo fondante è nell’articolo 52 legge n. 2359 del 1865, la quale lascerebbe emergere il principio generale per cui anche i diritti di uso civico possono essere espropriati direttamente[2].

Del resto, si osserva, non esiste norma che espressamente equipari i beni demaniali a quello di uso civico, a prescindere dalla distinzione tra usi civici in re aliena e in re propria.

Ancora, il presente orientamento ritiene che, seppur si volesse ritenere che la legge n. 2359/1865 si riferisca solo agli usi civici su cosa altrui, la soluzione sostenuta rinverrebbe manforte nella giurisprudenza costituzionale.

Nella specie, la sentenza 11 luglio 1989 n. 391 affermerebbe che, diversamente dalla disciplina dei beni demaniali in senso tecnico,  “al regime di inalienabilità dei beni di uso civico (che, più esattamente, dovrebbe definirsi di alienabilità controllata) non inerisce la condizione di beni non suscettibili di espropriazione forzata per pubblica utilità, né può essere citata in contrario la sentenza di questa Corte n. 67 del 1957”[3]

Con sentenza n. 156/1995, inoltre la Corte Costituzionale avallerebbe la possibilità  che il decreto di esproprio non sia preceduto dalla sdemanializzazione, salvo censurare la scelta legislativa di estromettere totalmente la Regione dal procedimento di esproprio.

La seconda costruzione interpretativa, sostenuta da altra parte della giurisprudenza, richiede invece un atto formale di sdemanializzazione, lo stesso che è necessario per sottoporre ad esproprio beni demaniali.

Si richiama la sentenza della Corte Costituzionale n.71/2020, che ha censurato una legge regionale che costituiva la cessazione degli usi civici insistenti su aree di sviluppo industriale. Il Giudice delle leggi ritiene che la cessazione dell’uso civico abbia priorità logico-giuridica rispetto al decreto espropriativo. Suffragherebbe questa ricostruzione ermeneutica una pronuncia della Corte di Cassazione, la n. 375/1999, che avrebbe ritenuto nullo il decreto di esproprio (senza previa sdemanializzazione) perché collidente con la natura demaniale degli usi civici.

Il riferimento a questa pronuncia, tuttavia, non convince la Seconda Sezione della Suprema Corte rimettente, la quale denota che quella pronuncia del 1999 è un regolamento di giurisdizione, talché, lungi dall’affermare importanti aspetti sostanziali, si limiterebbe a dirimere la questione di giurisdizione sottoposta.

Sembra, ad avviso della Seconda Sezione, più dirimente una datata sentenza della Suprema Corte, la n. 1671/1973.

Il decisum in questione, che viene richiamato anche dalle Sezioni Unite in commento, afferma chiaramente la natura demaniale degli usi civici in re propria, a differenza degli usi civici in re aliena, soggetti a regime differente.

2. Breve ricognizione storico-normativa degli usi civici.

Come ricorda il giudice nomofilattico, gli usi civici proliferano, non a caso, in epoca medioevale. Il contesto socio-giuridico in questione si rivela perfetto per una ragione in particolare: la compressione della proprietà privata[4].

Lontanissima dal dominium romanistico, la proprietà privata nel diritto intermedio era gravata da numerosi iura in re aliena, che ne limitavano fortemente le potenzialità, tra i quali basti pensare, ex pluribus, agli stessi oneri reali[5].

Non potevano non trovare terreno fertile diritti collettivi, in un periodo in cui “il rapporto tra utilitarista, ovvero utilizzatore del bene, e la porzione del terreno che riesce a coltivare, viene mediato dalla comunità”[6]

Si parlava di nitida distinzione tra proprietà individuale e proprietà collettiva, appartenente ad una universitas e ai suoi cives.

Tutt’altro scenario con l’irrompere della Rivoluzione francese, che pone al centro la proprietà individuale, la configura come piena e assoluta.

La statuto proprietario, esaltato notevolmente dalla Rivoluzione francese e dal Liberalismo classico, non giunge però ad intaccare del tutto gli usi civici, i quali restano vivi, benché ridimensionati nella loro struttura.

Non a caso, la legislazione post-unitaria intraprende un processo di riordino della materia, intravedendo nel Comune, l’ente più vicino ai cittadini, il soggetto più adatto cui affidare la titolarità degli usi civici.

L’ambizioso progetto di riordino vede un traguardo importante nella legge n.1766/1927, la quale venne salutata da alcuni in modo favorevole, da altri fu invece ampiamente criticata.

Questa distingue, in modo dirimente ai fini della risoluzione del caso di specie, tra usi civici veri e propri, e demanio collettivo. I primi spettano al soggetto non quale singolo, ma quale appartenente ad un gruppo, su terreni di proprietà di altri, e sono destinati per volontà legislativa alla liquidazione e progressiva scomparsa[7]. I secondi costituiscono l’ossatura forte dei diritti collettivi, poiché spettano alla comunità quale proprietà collettiva.

In particolare, il demanio collettivo, essendo un diritto su cosa propria e non altrui, non si limita a rendere delle utilità da carpire sulla res, ma attribuisce un vero e proprio diritto di godimento di terre proprie.

L’evoluzione normativa della materia evidenzia un importante collegamento degli usi civici con la tutela dell’ambiente e del paesaggio, dirimente nel caso di specie.

Già la legge n.431/1985 assoggetta a vincolo paesaggistico le zone gravate da usi civici.

Il d.P.R. 7 gennaio 1992 ha inoltre individuato criteri di integrazione e coordinamento delle attività conoscitive dello Stato, delle autorità di bacino e delle Regioni, includendo gli usi civici tra i dati conoscitivi necessari per compilare i piani di bacino ex lege n. 183/1989.

Il codice dei beni culturali ( d.lgs. n. 42/2004), prevede che siano zone di “interesse paesaggistico” quelle contrassegnate dalla presenza di usi civici.

La interconnessione tra usi civici e salvaguardia ambientale si fa più evidente nella legge n. 221/2015, il cui art. 74 modifica l’art. 4 testo unico espropriazioni con la seguente formulazione.

Che la tutela dei demani collettivi debba operare in sinergia e armonia con la difesa ambientale si evince anche dalla recentissima giurisprudenza costituzionale.

Quest’ultima ha ribadito la centralità della competenza legislativa statale in materia di tutela dell’ambiente,  sottolineando che la evoluzione della disciplina statale attesta una «consolidata vocazione ambientalista degli usi civici e dei domini collettivi», la quale  «chiama in causa la competenza esclusiva del legislatore statale» in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema (sentenza n. 228 del 2021).[8]

Recentemente, la legge n. 168/2017 eleva i domini collettivi a ordinamento giuridico primario delle comunità originarie.

3. Espropriazione e domini collettivi

La Suprema Corte basa il suo ragionamento sulla premessa maggiore secondo la quale i beni demaniali necessitano di sdemanializzazione ai fini dell’ esproprio, e la premessa minore per la quale gli usi civici in re propria sono equiparabili ai beni demaniali[9].

Sicché, non dubitando di questa equiparazione tra demanio collettivo e beni demaniali, si afferma la non espropriabilità degli stessi in via immediata.

Gli usi civici in re propria, infatti, hanno un regime di diritto positivo che garantisce loro la indisponibilità e inalienabilità analogo a quello di un bene demaniale[10]. Si osserva che la indisponibilità e non trasferibilità resta fino a quando non sopraggiunge il provvedimento del Ministero dell’Agricoltura che ne autorizza la alienazione.

Questo passaggio è il prius logico-giuridico per una eventuale espropriazione, perché si rileva che nel provvedimento autorizzatorio ministeriale si annida l’atto di sdemanializzazione.

Punto focale sottolineato dalla Corte di Cassazione, infatti, è che surclassando la sdemanializzazione si lascerebbe la Autorità espropriante nella posizione di decidere, con piena discrezionalità, sul destino del demanio collettivo, senza comparazione di interessi.

Se è vero come è vero che il procedimento amministrativo è forma abituale di esercizio del potere[11], principale luogo di composizione e sintesi dei contrapposti interessi, questo non può non valere a maggior ragione quando si inverta la finalità di destinazione di questi beni[12].

D’altro canto, si ritiene insufficiente la semplice dichiarazione di pubblica utilità (art. 7 t.u. espropriazioni), la quale fotografa l’interesse pubblico del bene, perché non può ammettersi che il soggetto pubblico espropriante espropri le stesse competenze in materia di usi civici di cui è tributaria altra Amministrazione. Si pone in rilievo che la dichiarazione di pubblica utilità non può mai essere un equipollente dell’atto di sdemanializzazione, perché, in questo caso, essa esaurirebbe la propria funzione tipica nel solco del procedimento espropriativo[13].

È sottoposta a critica la sentenza leader dell’indirizzo opposto, sovrastato, a parere della Suprema Corte, dalla netta prevalenza della tesi positiva in seno alla giurisprudenza di legittimità e costituzionale[14].

D’altra parte, il giudice di legittimità aveva inferto un altro duro colpo alla tesi della espropriabilità  diretta dei demani collettivi nel 2011, pur afferendo siffatta decisione ad un problema di esecuzione forzata civile.

Nella specie, si affermava che la supremazia del pubblico interesse che imprime al bene immobile il vincolo di uso civico osta alla sua circolazione, inclusa quella che discende dal processo esecutivo civile, il quale protende al soddisfacimento di interessi egoistici del ceto creditorio.

Nondimeno, benché questa sia una sentenza relativa ad un problema diverso, essa dischiude una considerazione teleologica fondamentale: il demanio collettivo è stato rivitalizzato ai fini della tutela ambientale.

Si osserva, a conferma della rilevanza degli usi civici, che a differenza di altri beni pubblici, per i beni gravati da uso civico la delicatezza e complessità degli accertamenti necessari per la “sclassificazione”, ma soprattutto la peculiare struttura dell’istituto con il particolare ruolo dei singoli titolari dell’uso civico, escludono che questa possa avvenire in via di mero fatto.

Solo la garanzia dei passaggi procedurali volti ad appurare la perdita di destinazione ad uso civico, nel pieno contraddittorio con la collettività titolare, salvaguarda quest’ultima.

Più vicina temporalmente  è la sentenza della II Sezione della Cassazione civile, la n. 17595 del 2020, che ribadisce la regola generale per la quale la cessazione degli usi civici ( in quel caso a seguito di installazione di una centrale idroelettrica da parte del ricorrente) non può avvenire sic et simpliciter per mezzo del decreto espropriativo. Tanto che si fa notare che quando la legge ha voluto estinguere l’uso civico lo ha fatto espressamente, come nell’art. 12 comma II legge n. 97/1994, il quale  ha previsto che “nei comuni montani i decreti di espropriazione per opere pubbliche o di pubblica utilità, per i quali i soggetti espropriati abbiano ottenuto, ove necessario, l'autorizzazione di cui all'articolo 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, e quella del Ministero dell'ambiente, determinano la cessazione degli usi civici eventualmente gravanti sui beni oggetto di espropriazione”[15]

Per le Sezioni Unite, tra i tanti precedenti, proprio la decisione del 1973 n. 1671, per quanto remota, va valorizzata a sostegno della posizione che si intende convalidare.

Benché si tratti di un regolamento di giurisdizione, il principio di diritto dischiuso è affermativo della contiguità tra beni demaniali e demanio collettivo, confermando che il regime di indisponibilità e inalienabilità cui quest’ultimo è assoggettato rende espropriabile lo stesso solo previo atto di cessazione della qualità demaniale. La premessa si rende necessaria per la risoluzione della questione giurisdizionale, poiché, proprio la necessaria presenza di un atto di sdemanializzazione richiesto, esclude che il terreno sia stato oggetto di ablazione in sua assenza, radicando la giurisdizione del Commissario liquidatore su quei terreni ancora gravati da usi civici.

Infine, il già richiamato snodo evolutivo di diritto positivo non può condurre a soluzioni differenti.

Per effetto della legge n. 168/2017, la protezione del regime dei diritti di uso civico collettivo non può non operare in assenza di connessione con la difesa paesistico-ambientale, dacché i demani collettivi[16] si configurano idonei ad attuare gli artt. 2, 9, 42 comma II, 43 Cost.

Due anni prima, la legge n. 221/2015, rubricata in modo eloquente “ Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo delle risorse naturali”  ha modificato l’articolo 4 testo unico espropriazioni, prevedendo che “ i beni gravati da usi civici non possono essere espropriati o asserviti coattivamente se non viene pronunciato il mutamento di destinazione d’uso, fatte salve le ipotesi in cui l’opera pubblica o di pubblica utilità sia compatibile con l’esercizio dell’uso civico”.

4. Rilievi conclusivi

La decisione in commento conferisce dignità di bene demaniale anche ai domini collettivi, in sintonia con quella che è stata la evoluzione normativa e giurisprudenziale degli stessi.

Il dato testuale, rappresentato dagli artt. 12 e ss legge n. 1267/1927, è oggetto di una interpretazione costituzionalmente orientata dagli artt. 2 e 9 Cost., che disvelano l’importanza del bene paesaggistico e di quello ambientale nell’ottica di implementazione della tutela della persona.

Laddove l’art. 12 legge n.  1267/1927 afferma che gli enti titolari dei demani collettivi non possono alienarli o mutarne la destinazione senza l’autorizzazione ministeriale, si può trarre che a maggior ragione la autorizzazione è necessaria allorquando il bene è minacciato dalla possibile espropriazione. Questo perché, come si è visto, i demani collettivi rappresentano presidi di salvaguardia paesistico-ambientale di non secondaria importanza.

Inoltre, il dato giurisprudenziale contrastante è minoritario e non sufficientemente argomentato, secondo le Sezioni Unite.

Del resto, sembra che la sentenza in commento valorizzi quella visione di bene demaniale che prescinde dal rigido inquadramento formale,  si ricolleghi a quel concetto di “bene comune” caro alla stesse Sezioni Unite civili.

La Suprema Corte di Cassazione, nel 2011, aveva sottolineato l’esigenza di superare la nozione formalistica di beni pubblici, accedendo ad una visione sostanzialistica della categoria, in linea con quella Dottrina che già da tempo propugnava la valorizzazione dei beni riservati alla pubblica utilità[17].

“Oggi”, sostiene la Cassazione, “non è più possibile limitarsi, in tema di individuazione dei beni pubblici o demaniali, all'esame della sola normativa codicistica del 42, risultando indispensabile integrare la stessa con le varie fonti dell'ordinamento e specificamente con le (successive) norme costituzionali”[18].

Conseguenza logica, per il giudice di legittimità, è che se il bene immobile risulti per le sue intrinseche connotazioni, in particolare modo quelle di tipo ambientale e paesaggistico, destinato alla realizzazione dello Stato sociale come sopra delineato, esso va considerato "comune", obliterando il semplice dato dominicale formale.

Dal quadro costituzionale, rappresentato dagli artt. 2,9,42 Cost., si evince l’esigenza esegetica di rendere effettiva la centralità della persona oltre che col riconoscimento dei diritti inviolabili, anche guardando ai beni pubblici con una prospettiva personale collettivistica.

Si è di fronte, anche nel caso degli usi civici in re propria, così come per i beni demaniali, ad una applicazione pratica del principio di sussidiarietà orizzontale (art. 118 Cost), valore costituzionale indiscutibile, attestato dall’appartenenza solamente “di servizio” dei beni di uso civico all’ente territoriale. Trattasi di beni riservati a finalità pubbliche.

Nella specie, delle finalità pubbliche possibili sembrano particolarmente calzanti le  esigenze di tutela dell’ambiente e paesaggio,, la cui rilevanza è cresciuta in modo esponenziale. Queste istanze  sono catalizzate negli usi civici, con ciò imponendone la massima salvaguardia. Ecco anche perché, come conclude la Corte di Cassazione, essi possono essere espropriati solo attraverso una previa sdemanializzazione, la quale è frutto di un procedimento comparativo delle contrapposte istanze[19].

[1]Per sdemanializzazione si intende la perdita da parte di un bene del suo carattere demaniale mediante un procedimento connotato da ampia discrezionalità ( in questo senso, Consiglio di Stato, Sezione V, 22 dicembre 2014 n. 6195), il quale permette di affrancare il bene demaniale da tale qualità.

Si rivela allora utile comprendere se si tratti di beni demaniali “naturali” ovvero “artificiali”. I primi perdono e acquistano carattere demaniale naturaliter, per l’operare cioè di fatti naturali. Ne consegue che il provvedimento autoritativo prende atto della situazione determinatasi ex ante ed ha natura dichiarativa. I secondi perdono questa qualitas attraverso un provvedimento di natura costitutiva.

[2] Sarebbe dirimente il comma II dell’art. 52 legge n. 2359/1865, allorché afferma che, avvenuta la espropriazione, tutti i diritti di cui al comma I art. 52, (tra cui quelli di “diritto dominio”), si possono far valere solo sulla indennità di esproprio.

[3] Corte Costituzionale sentenza n. 391/1989.

[4] Gli usi civici sono diritti reali sui generis, inalienabili e imprescrittibili, conferenti il diritto di usare un fondo da parte di una determinata comunità. La finalità è soddisfare esigenze della collettività di vario genere, come il diritto di raccogliere la legna (legnatico), i funghi (fungatico), o l’erba (erbatico). F. Caringella, “Manuale di diritto amministrativo”, 2021, pag. 782.

[5] “A caratterizzare il regime di appartenenza e di utilizzazione dei beni stessi era, in effetti, una commistione di situazioni giuridiche di incerta collocazione tra il diritto pubblico e quello privato, in quanto in larga misura espressione di sovranità”, F. Bocchini-E. Quadri, Diritto privato, pag. 472.

[6] Così, testualmente, la sentenza in commento.

[7] Quando pesano su terreni di proprietà privata, essi si atteggiano a diritti reali limitati su cose altrui, al pari delle servitù di uso pubblico, tanto da condividere con esse la predisposizione a soddisfare bisogni della collettività. Peraltro, per queste tipologie di usi civici, mentre originariamente la competenza amministrativa e giurisdizionale spettava ai Commissari regionali per gli usi civici, allo stato attuale esso conservano giurisdizione, mentre alle Regioni sono conferite funzioni amministrative ai sensi del d.P.R. n. 616/1977. Così F. Caringella “Manuale di diritto amministrativo” cit. pag. 782, nonché  F. Bocchini-E. Quadri “Diritto privato”, 2016, pag. 539

[8]Secondo un orientamento costante della Consulta, come si evince dalle sentenze n. 103 del 2017, n. 367 del 2007, n. 46 del 1995, n. 133 del 1993, n. 391 del 1989, n. 151, n. 152 e n. 153 del 1986.

[9] Sulla nozione di beni demaniali si veda F.G. Scoca “Diritto amministrativo” 2019, pag. 429 e ss.; F. Caringella, “Manuale di diritto amministrativo, 2021, pag. 757 e ss; M. Santise, “Coordinate ermeneutiche di diritto amministrativo”, 2021, pag. 581 e ss.

[10] Differentemente dagli usi civici su terreni di proprietà privata. Cassazione civile, Sezioni Unite, sentenza n.7021/2016, ritiene che la proprietà regoliera può essere espropriata anche senza autorizzazione, bastando il parere della Regione di riferimento. Tanto vero che è la stessa Autorità espropriante a procedere a comparare interesse pubblico che sorregge espropriazione è quello al mantenimento della originaria destinazione dei beni regolieri, mezzo di difesa dell’ambiente. Questo esito è invece improponibile negli usi civici in re propria.

[11] Così Filippo Patroni Griffi, Il procedimento amministrativo ieri oggi e domani (Relazione al convegno “Riflessioni sul procedimento amministrativo- a trent’anni dalla scomparsa di Aldo M. Sandulli)- Roma 12 dicembre 2014, in giustizia-amministrativa.it

[12]Si evidenzia la sentenza n. 3039/2012, con cui il Consiglio di Stato ha coniato il concetto di “attribuzione del procedimento”, sancendo che per distinguere tra cattivo uso e carenza di potere bisogna guardare al procedimento in cui va ricompreso il potere.

1. Santise, “Coordinate ermeneutiche di diritto amministrativo” cit., pag. 501, osserva che nei procedimenti amministrativi complessi gli assetti di interlocuzione definiti dal modello legale caratterizzano a tal punto l’agire della p.a. da delimitare l’ambito di capacità attribuitagli dalla legge. Il mancato rispetto di questi assetti procedimentali può determinare la nullità del provvedimento per difetto assoluto di attribuzione.

[13] Questa tesi viene recuperata dalle argomentazioni di Cassazione Sezioni Unite, sentenza  n. 1671/1973, la quale, pur afferendo ad una questione di giurisdizione e perciò sminuita, è invece esaltata dalle Sezioni Unite qui in commento.

[14] Non manca anche una presa di posizione della giustizia amministrativa conforme a questa soluzione. In tal senso si veda Consiglio di Stato Sezione IV sentenza n. 2186/2021

[15]Giova evidenziare che la Corte Costituzionale con sentenza n. 195/1995, supra richiamata, ha dichiarato la illegittimità costituzionale proprio dell’articolo 12 comma II, nella parte in cui non prevede che sia sentito il parere della Regione.

[16] “ordinamento giuridico primario delle comunità originarie e riferiti ad una collettività di membri, che traggono normalmente utilità dal fondo”.

[17] V.Cerulli Irelli, Beni pubblici, in Dig. Disc. Pubbl. sez. pubbl., Vol. II, Utet, 1987, pag. 273

[18] Cassazione Civile, Sezioni Unite, sentenza 14/2/2011 n. 3665

[19] Si riporta il principio di diritto affermato nella sentenza in commento: “In definitiva, con riferimento alla questione di massima di particolare importanza sottoposta al vaglio di queste Sezioni unite, va affermato il principio in virtù del quale i diritti di uso civico gravanti su beni collettivi non possono essere posti nel nulla (ovvero considerati implicitamente estinti) per effetto di un decreto di espropriazione per pubblica utilità, poiché la loro natura giuridica assimilabile a quella demaniale lo impedisce, essendo, perciò, necessario, per l’attuazione di una siffatta forma di espropriazione, un formale provvedimento di sdemanializzazione, la cui mancanza rende invalido il citato decreto espropriativo che implichi l’estinzione di eventuali usi civici di questo tipo ed il correlato trasferimento dei relativi diritti sull’indennità di espropriazione.”