TAR Milano, Sez. III, sent. del 6 ottobre 2021, n. 2145.

In materia di domanda di emersione dal lavoro irregolare di cui all’art. 103, comma 1, d.l. n. 34 del 2020, convertito, con modificazioni, dalla l. 17 luglio 2020, n. 77, sussiste un termine entro il quale l’amministrazione procedente deve concludere il procedimento.

Il Tar ha affermato di non condividere l’orientamento contrario secondo cui in materia di domanda di emersione dal lavoro irregolare di cui all’art. 103, comma 1 del d.l. n. 34 del 2020, convertito, con modificazioni, dalla L. 17 luglio 2020, n. 77, si è formato un orientamento giurisprudenziale (che ha recepito un precedente indirizzo su fattispecie similare del passato) volto a negare la sussistenza di un termine entro il quale l’amministrazione procedente deve concludere il procedimento.

Tanto, in considerazione dell’assenza di un termine normativamente previsto, della non applicabilità della disciplina dei termini di cui all’art. 2, l. n. 241 del 1990 ai procedimenti riguardanti l’immigrazione, della eccezionalità in tale contesto delle procedure di emersione e dell’assenza di pregiudizio concreto arrecata all’interessato dai tempi "dilatati" di conclusione di tali procedimenti amministrativi.

Ad avviso del Tar questa impostazione, ritenendo, da un lato, che la stessa crei una frizione con valori costituzionalmente tutelati (oltre che, nel suo riflesso processuale, un vuoto di tutela giurisdizionale), dall’altro, che sussistano elementi interpretativi del dato normativo di segno contrario rispetto a quanto sostenuto e sopra richiamato in materia. L’obbligo di conclusione del procedimento amministrativo (di tutti i procedimenti amministrativi) entro un determinato termine costituisce, infatti, diretta applicazione del precetto costituzionale di cui all’art. 97, comma 2, Cost., secondo cui “i pubblici uffici sono organizzati (…) in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell'amministrazione”.

In altri termini, se specifiche disposizioni normative prevedono che l’interessato possa conseguire un bene della vita soltanto tramite l’intermediazione dell’autorità pubblica e l’interessato in questione si attiva per conseguire concretamente tale bene, sarebbe contrario al principio costituzionale del “buon andamento” lasciare all’amministrazione la scelta di rispondere o meno.

Ogni soluzione diversa dall’obbligo di concludere il procedimento amministrativo “mediante l'adozione di un provvedimento espresso” (così come è in effetti previsto dall’art. 2, comma 1 della L. n. 241 del 1990) – e salve le ipotesi di silenzio significativo -, si tradurrebbe nel conferimento ai pubblici uffici di un potere arbitrario, tipico di uno Stato non democratico.

Il meccanismo di tutela giurisdizionale previsto nell’ipotesi di silenzio inadempimento è peraltro inscindibilmente connesso allo “sforamento” del termine di conclusione del procedimento, tanto è vero che il codice del processo amministrativo stabilisce, all’art. 31, comma 1, che soltanto “decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo e negli altri casi previsti dalla legge, chi vi ha interesse può chiedere l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere”.

Senza l’individuazione di un termine di conclusione del procedimento, dunque, l’art 31 diventa inapplicabile – e conseguenzialmente anche l’art. 117 c.p.a. -, perché l’assenza di un termine implica anche l’impossibilità di agire processualmente contro l’inerzia dell’amministrazione.

In linea di principio, dunque – e in ossequio ai dettami della Costituzione di uno Stato democratico quale è il nostro –, ogni procedimento amministrativo “necessario” (che consegua cioè obbligatoriamente ad una istanza) deve concludersi entro un determinato termine e con l’adozione di un provvedimento, esplicito o implicito che sia.

Il termine generale entro il quale il procedimento deve essere concluso, qualora non siano previsti dall’ordinamento giuridico specifici e diversi termini, è quello indicato dall’art. 2, comma 2 della L. n. 241 del 1990, ovvero trenta giorni.

Nella specie, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta dei Ministri competenti e di concerto con i Ministri per la pubblica amministrazione e l'innovazione e per la semplificazione normativa, può essere individuato, per i procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana e per i procedimenti riguardanti l'immigrazione, un termine di conclusione superiore a centottanta giorni.