TAR Lazio, Sez. II Ter, sent. del 23 giugno 2021, n. 7549.

Con il provvedimento n. 97 del 4 agosto 2020 l’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni, al dichiarato fine di adeguare la disciplina regolamentare vigente alle novità introdotte dal legislatore europeo, ha apporta modifiche a cinque propri previgenti regolamenti.

In particolare, a mezzo dell’art. 4 del provvedimento, sono state introdotte modifiche al Regolamento Ivass n. 40 del 2 agosto 2018, recante disposizioni in materia di distribuzione assicurativa e riassicurativa di cui al titolo IX del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209.

Alcune delle modifiche introdotte dal citato articolo 4 sono state impugnate dagli odierni ricorrenti, i quali hanno chiesto l’annullamento delle seguenti disposizioni:

- art. 4, comma 12, lett. b, che ha modificato l’art. 42 del regolamento 40/2018 introducendo un comma 4 bis a norma del quale “La sottoscrizione dell’accordo di cui al comma 4 è comunicata dagli intermediari alle rispettive imprese di assicurazione mandanti interessate”.

- art. 4, comma 18, che nel sostituire il testo dell’art. 56 del regolamento 40/2018, prevede che il secondo comma della norma abbia il seguente contenuto “I distributori rendono disponibile per il pubblico nei propri locali, anche avvalendosi di apparecchiature tecnologiche, oppure pubblicano su un sito internet ove utilizzato per la promozione e collocamento di prodotti assicurativi, dando avviso della pubblicazione nei propri locali:

a) l’elenco recante la denominazione della o delle imprese di assicurazione con le quali l’intermediario ha rapporti d’affari, anche sulla base di una collaborazione orizzontale o di lettere di incarico”;

- art. 4, comma 20, a norma del quale all’articolo 58 del regolamento 40/2018 sono apportate le seguenti modifiche: “a) dopo il comma 4 è aggiunto il seguente: “4-bis. Qualora i distributori ritengano che il prodotto sia coerente con le richieste ed esigenze del contraente o dell’assicurato, prima della sottoscrizione del contratto, lo informano di tale circostanza, dandone evidenza in un’apposita dichiarazione”.

Le prime due disposizioni, volte a ampliare gli obblighi di comunicazione e pubblicazione dell’esistenza di collaborazioni orizzontali e tali, a giudizio dei ricorrenti, da rendere meno efficiente la concorrenza sul mercato dei prodotti assicurativi, vengono censurate sia per vizi procedimentali, derivanti dal mancato rispetto del contraddittorio infraprocedimentale, sia per profili sostanziali, con riferimento alla ritenuta estraneità dei detti obblighi alla previsione di cui all’art. 22 del d.lgs. 179/2012 (che ha introdotto nell’ordinamento la possibilità di stipulare accordi di collaborazione orizzontale) e alla stessa normativa europea alla quale Ivass ha inteso adeguarsi, nonché in considerazione del fatto che in nuovi adempimenti introdotti risulterebbero contrasto con il principio di proporzionalità.

La terza disposizione, volta a istituire l’obbligo, prima della stipula del contratto di assicurazione, di consegnare un documento attestante la congruità del prodotto assicurativo offerto, viene a sua volta censurata in quanto tale da introdurre un adempimento burocratico non previsto dalla norma primaria, non utile all’assicurato e non proporzionato all’oggetto di un’ampia serie di contratti di assicurazione.

Preliminarmente deve essere respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata notifica ad almeno un controinteressato, articolata da Ivass nella memoria di costituzione e ribadita nella successiva memoria.

In disparte la questione relativa alla corretta qualificazione del controinteressato evocato in giudizio dai ricorrenti, nel caso in esame deve infatti trovare applicazione il consolidato orientamento giurisprudenziale (su cui, da ultimo, Consiglio di Stato sez. IV, 28/07/2016, n.3414), secondo il quale nei giudizi aventi ad oggetto norme regolamentari non sono configurabili controinteressati.

Nel merito il ricorso è, in primo luogo, fondato quanto all’impugnativa delle disposizioni che pongono obblighi di comunicazione e pubblicazione dell’esistenza di collaborazioni orizzontali (art. 4, comma 12, lett. b, e art. 4, comma 18, come sopra riportati).

Con riferimento a entrambe le previsioni risultano infatti sussistenti le censure procedimentali lamentate da parte ricorrente, volte ad evidenziare, sotto diversi profili, violazioni delle specifiche garanzie partecipative previste dall’art. 191 del codice delle assicurazioni private.

La disposizione, contenente la disciplina dei poteri regolamentari dell’Ivass, al comma 4, stabilisce che “I regolamenti sono adottati nel rispetto di procedure di consultazione aperte e trasparenti che consentano la conoscibilità della normativa in preparazione e dei commenti ricevuti anche mediante pubblicazione sul sito Internet dell'Istituto. All'avvio della consultazione l'IVASS rende noto lo schema del provvedimento ed i risultati dell'analisi relativa all'impatto della regolamentazione, che effettua nel rispetto dei principi enunciati all'articolo 12 della legge 29 luglio 2003, n. 229, e delle disposizioni regolamentari dell'IVASS”, precisando al successivo comma 5, che l’Istituto “si esprime pubblicamente sulle osservazioni ricevute, a seguito della procedura di consultazione”.

Nel caso in esame non risulta controverso tra le parti che la previsione contenuta nell’art. 4, comma 12, lett. b, che ha modificato l’art. 42 del regolamento 40/2018 introducendo la previsione di obbligo di comunicazione degli accordi di collaborazione alle imprese di assicurazione mandanti, non era contenuta nello schema posto in pubblica consultazione.

La circostanza di fatto, oltre a trovare conferma negli atti depositati, risulta dalle stesse argomentazioni difensive svolte da Ivass nella memoria di costituzione, laddove l’Istituto riconosce di aver introdotto la disposizione per compensare l’eliminazione di previsione di analogo contenuto originariamente posta nell’ambito della proposta di modifica dell’art. 56 del regolamento n. 40/2018 e dalla quale, proprio su richiesta di SNA, era stata espunta la previsione di rendere disponibili, nei locali dell’agenzia e sul sito internet della stessa l’elenco, l’elenco dei rapporti di libera collaborazione assunti ai sensi dell’articolo 22, comma 10, del decreto legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito nella legge 17 dicembre 2012, n. 221.

In proposito deve per contro, in primo luogo, osservarsi, su un piano di analisi strettamente formale, come non vi sia coincidenza tra l’obbligo di pubblicazione (che si esaurisce nella predisposizione di accorgimenti materiali e/o informatici e lascia all’impresa assicuratrice un onere di ricerca delle informazioni) e l’obbligo di comunicazione introdotto dall’art. 4, comma 12, lett. b, che comporta una notifica diretta ad ogni singola impresa mandante da parte degli agenti che abbiano stipulato un accordo di collaborazione.

In secondo luogo, passando ad una valutazione sostanziale e all’esame delle censure di contraddittorietà articolate nel secondo e nel terzo motivo di ricorso, va poi considerato come in sede di consultazione SNA aveva espressamente correlato la richiesta di eliminazione dell’obbligo di pubblicazione alla seguente motivazione “Riteniamo infatti, che l'elenco dei rapporti di libera collaborazione debbano continuare ad essere riportati solo nell'allegato 4 [da consegnarsi al contraente n.d..r], innanzitutto per ragioni di compliance con la normativa primaria, che come noto prevede (solo) l'obbligo di comunicazione al cliente che il contratto stipulato è emesso in collaborazione orizzontale, e questa circostanza deve risultare nella documentazione contrattuale relativa alla singola polizza, onde non incorrere in violazione di legge; la disclosure dei rapporti di collaborazione, inoltre, dovrebbe a nostro avviso essere effettuata solo nel caso in cui un contratto venisse effettivamente emesso in collaborazione orizzontale, e non per tutti i contratti (attuale allegato 4 e ipotizzata affissione in agenzia): l'eccesso di informazioni, inutili rispetto al rapporto concluso, si risolve in un appesantimento che complica l'informativa al consumatore e produce un effetto dissuasivo alla lettura”.

L’accoglimento della proposta da parte di Ivass, di conseguenza, non poteva intendersi limitata al mero aspetto redazionale dell’eliminazione della previsione (peraltro neppure in toto rispettato, come lamentato con il secondo motivo di doglianza, laddove si censura la permanenza dell’obbligo di pubblicazione nel testo definitivamente approvato), ma doveva ragionevolmente riferirsi, in assenza di esplicita e contestuale diversa indicazione, alle motivazioni sottese alla richiesta medesima, così da non poter legittimamente “riemergere” in altro punto del medesimo provvedimento regolamentare.

Tanto vale anche con riferimento ad analoga modifica al testo dell’art. 56, comma 2, del regolamento 40/2020 richiesto da altra associazione (l’associazione di broker assicurativi ABC), che aveva evidenziato come l’obbligo di dichiarare tutte le collaborazioni orizzontali configurasse “un appesantimento non richiesto da alcuna norma primaria e si pone in potenziale contrasto con la norma di chiusura dell’art. 22 comma 10 del DL n. 179/2012, dove si commina la nullità a qualsiasi patto diretto ad ostacolare o a rendere più gravosa la libera collaborazione tra gli intermediari”), rilievo del pari accolto da Ivass senza ulteriori specificazioni.

Con generale riferimento alle censure procedimentali lamentate con i primi tre motivi di doglianza, deve infatti rilevarsi come le prescrizioni partecipative poste dall’art. 191 del c.a.p. per l’adozione dei regolamenti Ivass, lungi dall’integrare la previsione di una generica consultazione con finalità latamente informativa dell’Autorità emanante, devono essere assimilate - alla luce della funzione perseguita e in considerazione del fatto che la platea degli interlocutori è composta, prevalentemente, da soggetti determinabili, da identificarsi con i destinatari dell’atto adottando - alle garanzie partecipative disciplinate, in via generale, dagli articoli 7 e 10 bis della l. 241/1990, la cui violazione opera, con determinate puntuali eccezioni (limitate all’adozione di provvedimenti a contenuto vincolato), sul piano della validità dell’atto.

In proposito la giurisprudenza ha osservato come il ricorso alla procedura di consultazione previsto dall’art. 191 “costituisce per il soggetto pubblico non una facoltà ma un vero e proprio obbligo, ex art. 97 Cost., connaturale ad una nuova e diversa visione del rapporto tra pubblica amministrazione ed amministrati, meno marcata dall’aspetto autoritativo del provvedere”, che oltre a “massimizzare l’acquisizione al procedimento di dati e di elementi utili ai fini dell’adozione della determinazione finale”, consentendo ai destinatari dell’atto di apportare osservazioni e deduzioni alla volontà amministrativa in corso di determinazione, vale a scongiurare “il venire ad esistenza di provvedimenti “a sorpresa”, per effetto dei quali il primo confronto critico in ordine alla portata dell’atto viene sottratto alla dialettica della sede propria amministrativa, per essere integralmente trasferito in ambito giudiziale, con il grave vulnus consistente nella deprivazione della più ampia interlocuzione, attinente anche ai profili di opportunità e di stretto merito tecnico od economico, che solo la fase procedimentale amministrativa è destinata ad assicurare” (Tar Lazio, Roma, sez. I, 27 ottobre 2010, n. 33031, che rileva come l’obbligo di consultazione degli interessati risulti confermato, e non attenuato, dall’entrata in vigore dell’art. 23 della l. 28 dicembre 2005, n. 262).

Il deficit partecipativo lamentato dai ricorrenti, diversamente da quanto sostenuto da Ivass, non può essere colmato con il richiamo, contenuto nella relazione introduttiva al provvedimento oggetto di impugnazione, alla necessità di adeguare gli obblighi di comunicazione alle regole di POG (Product Oversight Governance) rinvenibili nella direttiva (UE) 2016/97 recentemente modificata dal regolamento delegato UE 2017/2358.

Il detto risultato di adeguamento, infatti, è, in astratto, conseguibile attraverso diverse modalità operative, come dimostrato proprio dall’opzione interpretativa in punto di disclosure proposta dal Sindacato ricorrente in sede di consultazione, ciò che rendeva in concreto non eludibili le più volte richiamate garanzie partecipative.

Le argomentazioni difensive di Ivass non possono essere condivise neppure laddove sostiene la previgenza dell’obbligo di comunicazione generalizzato dell’esistenza di collaborazioni orizzontali, atteso che le stesse previsioni richiamate dall’Istituto (in particolare l’allegato 4 al regolamento n. 40/2018) si riferivano a comunicazioni rivolte al contraente, ciò che, come pure sottolineato in più punti dai ricorrenti, era già stabilito espressamente dall’art. 22 del d.l. 179/2012.

L’esigenza, pure rappresentata da Ivass, di tenere conto delle opposte esigenze in punto di comunicazione delle collaborazioni orizzontali rappresentate da Unipol e da Ania in sede di consultazione, da ultimo, rendeva, in concreto e alla luce del contenuto delle osservazioni di parte ricorrente accolte da Ivass, necessaria l’attivazione della fase di ulteriore consultazione, prevista dall’art. 6, comma 3, del regolamento Ivass, 3/2013, la facoltatività della quale, per risultare coerente con la sovraordinata previsione di cui al citato art. 191, va correlata al contenuto delle modifiche apportate al testo posto in consultazione.

Né, come pure eccepito da Ivass, vi è sul punto carenza di interesse dei ricorrenti, per non avere gli stessi dimostrato l’effettiva e negativa incidenza di tali comunicazioni sulla concorrenza e per non avere i medesimi considerato che, ai sensi dell’art. 12, comma 10, del d.l. 179/2012, i patti che vietano la stipula di accordi orizzontali sono nulli.

Sotto il primo profilo deve infatti osservarsi come i ricorrenti, negli scritti difensivi e nel corso della discussione orale, hanno chiarito come le imprese mandanti, senza violare l’espresso divieto di adottare previsioni contrattuali volte ad impedire la stipula di collaborazioni orizzontali, possono porre in essere comportamenti ostruzionistici, tali da rendere, in concreto, più difficili i rapporti di collaborazione medesima, verso i quali il legislatore 2012 ha invece dimostrato un evidente favor.

Né appare ragionevole onerare gli intermediari della necessità di agire, di volta in volta, in via giurisdizionale per ottenere l’accertamento della nullità di eventuali clausole adottate in violazione del divieto normativo o la rimozione degli effetti di comportamenti ostruzionistici assunti dalle imprese assicuratrici.

Da ultimo va rilevato come neppure risulti utilmente invocata la necessità di correlare l’imposto obbligo di comunicazione alla necessità di “garantire la funzionalità e l’accesso al più alto numero di preventivi, nell’interesse del cliente, nel sistema di preventivazione (Preventivass) cui l’intermediario è obbligato ad accedere (art. 132-bis CAP) relativamente ai contratti r.c.auto”.

In disparte il fatto che il sistema riguarda un solo settore assicurativo (la r.c. auto), va poi rilevato che il provvedimento normativo in materia risultava (al momento di deposito della memoria Ivass) di futura emanazione e comunque posto in consultazione pubblica in tempo successivo all’emanazione del provvedimento impugnato, così che il riferimento a tale coordinamento integra una inammissibile motivazione postuma.

Il ricorso, in parte qua, va di conseguenza accolto, con assorbimento di ogni altra censura.

Risultano del pari fondate le censure volte a censurare il nuovo testo dell’art. 58 Reg. 40/2018, introdotto dall’impugnato art. 4 comma 20 del Provvedimento Ivass 97/2020.

La disposizione, come visto, prevede la consegna, prima della sottoscrizione del contratto, di un foglio informativo che attesti la coerenza del prodotto assicurativo proposto con le richieste ed esigenze del contraente o dell’assicurato.

In proposito va condivisa l’osservazione di parte ricorrente secondo cui lo stesso art. 58, in altri commi, già impone agli intermediari assicurativi di proporre ai clienti contratti assicurativi coerenti con le loro esigenze, obbligo che non risulta utilmente rafforzato dal rilascio di un documento che ribadisce l’esistenza dell’obbligo di legge.

Né l’utilità dello stesso può essere rinvenuta, come sostenuto da Ivass, nel fatto che, avendo l’istituto accolto, in sede di consultazione, la richiesta del Sindacato ricorrente di eliminare l’obbligo di motivazione e di sottoscrizione, la dichiarazione varrebbe comunque come assunzione di responsabilità da parte dell’intermediario.