Tar Valle d’Aosta, sent. del  26 giugno 2020, n. 22.

L’art. 13, d.l. 30 dicembre 2019, n. 162 ha prorogato, per i concessionari autostradali il cui periodo regolatorio sia venuto a scadenza, i termini per l’adeguamento delle tariffe autostradali per l’anno 2020; la disposizione è finalizzata a consentire che il procedimento si coordini con la nuova disciplina delle tariffe autostradali dettata dall’art. 37, d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in l. 22 dicembre 2011, n. 214, come modificato dal d.l. 28 settembre 2018, n. 109, ed implementata dalle delibere dell’Autorità di regolazione dei Trasporti nn. 16 e 77 del 2019.

Ha preliminarmente ricordato il Tar che il d.l. 28 settembre 2018, n. 109, convertito in l. 16 novembre 2018, n. 130, ha esteso le competenze regolatorie e di vigilanza dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti anche alla revisione delle tariffe autostradali che avviene alla scadenza dei periodi regolatori quinquennali previsti dalle concessioni in essere.

Il principio eurounitario dell’affidamento non postula l’immodificabilità assoluta dei rapporti di durata. Si legge infatti nella pronuncia della Corte di Giustizia 20 dicembre 2017, in causa C 322/16 (resa proprio in una ipotesi di normativa che ha inciso in senso sfavorevole per il concessionario su un rapporto di concessione):

“46. Occorre sottolineare che il principio della certezza del diritto, il quale ha come corollario quello della tutela del legittimo affidamento, impone, segnatamente, che le norme giuridiche siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, in particolare qualora esse possano avere conseguenze sfavorevoli sugli individui e sulle imprese (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a., C 98/14, EU:C:2015:386, punto 77 e la giurisprudenza ivi citata).

47 Tuttavia, un operatore economico non può riporre affidamento nel fatto che non interverrà assolutamente alcuna modifica legislativa, bensì può unicamente mettere in discussione le modalità di applicazione di una modifica siffatta (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a., C 98/14, EU:C:2015:386, punto 78 e la giurisprudenza ivi citata).

48. A questo proposito, occorre osservare che incombe al legislatore nazionale prevedere un periodo transitorio di durata sufficiente per permettere agli operatori economici di adeguarsi, ovvero un sistema di compensazioni adeguate (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a., C 98/14, EU:C:2015:386, punto 85 e la giurisprudenza ivi citata).

49. Se invero spetta al giudice del rinvio verificare, alla luce della giurisprudenza citata ai punti precedenti, e procedendo ad una valutazione globale di tutte le circostanze pertinenti, se la normativa nazionale in discussione nel procedimento principale sia conforme al principio della tutela del legittimo affidamento, occorre però notare come risulti dall’ordinanza di rinvio che la legge n. 220/2010 prevedeva un termine di 180 giorni a partire dalla sua entrata in vigore per introdurre le nuove condizioni che essa fissava, mediante la firma di un atto di integrazione della convenzione accessiva alla concessione. Tale termine appare in linea di principio sufficiente per permettere ai concessionari di adeguarsi a dette condizioni.”

La sentenza sovrariportata basterebbe da sola a fugare i dubbi di compatibilità eurounitaria della modifica normativa, per come prospettati in ricorso. Scendendo nel concreto la Corte ha evidenziato come la parte privata potrebbe, al più, mettere in discussione le modalità con le quali il legislatore è intervenuto sul rapporto; una modalità compatibile con la tutela dell’affidamento secondo la Corte è quella di prevedere regimi transitori o comunque tempistiche che consentano agli interessati di organizzarsi in vista dell’impatto della nuova disciplina.

L’applicazione del nuovo sistema tariffario alle concessioni in corso nel rispetto delle cadenze periodiche di revisione è stata prevista dal legislatore sin dal d.l. n. 109 del 28 settembre 2018; la sua concreta attuabilità ha presupposto l’elaborazione e sistematizzazione di atti di regolazione (che, come già ricordato, sono stati adottati previo contraddittorio anche con la ricorrente) la cui gestazione ed elaborazione ha richiesto quasi un semestre nel corso del 2019; nel presente giudizio si discute dell’applicabilità dell’intero meccanismo alla revisione tariffaria prevista per l’anno 2020, cioè oltre un anno dopo la prima introduzione del nuovo sistema di revisione tariffaria.

Nel caso concreto quindi, volendo seguire le indicazioni della Corte di giustizia, risultano ampiamente rispettati ragionevoli tempi per l’introduzione effettiva delle modifiche, che la Corte ha valutato come congrui per consentire agli interessati di adeguarsi al nuovo sistema quando ad esempio sono pari a 180 giorni.

Ancora si legge nella sentenza resa in data 11.6.2015 in causa C-98/14, sempre in tema di modifiche normative incidenti su rapporti concessori: “La Corte ha parimenti dichiarato che un operatore economico non può basare il suo affidamento sulla mancanza totale di modifiche normative, ma unicamente mettere in questione le modalità applicative di siffatte modifiche (v., in tal senso, sentenza Gemeente Leusden e Holin Groep, C‑487/01 e C‑7/02, EU:C:2004:263, punto 81).

Parimenti, il principio di certezza del diritto non impone la mancanza di modifiche legislative, ma richiede piuttosto che il legislatore nazionale tenga conto delle situazioni specifiche degli operatori economici e preveda, eventualmente, taluni adeguamenti all’applicazione delle nuove norme giuridiche (sentenze VEMW e a., C‑17/03, EU:C:2005:362, punto 81, nonché Plantanol, C‑201/08, EU:C:2009:539, punto 49; v., in tal senso, sentenza Gemeente Leusden e Holin Groep, C‑487/01 e C‑7/02, EU:C:2004:263, punto 70).

In base a una giurisprudenza consolidata, spetta al solo giudice del rinvio esaminare se una normativa nazionale sia conforme ai principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento; la Corte, pronunciandosi su un rinvio pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE, è unicamente competente a fornire a tale giudice tutti gli elementi interpretativi rientranti nell’ambito del diritto dell’Unione che possano consentirgli di valutare tale conformità (v., segnatamente, sentenze Plantanol, C‑201/08, EU:C:2009:539, punto 45 e giurisprudenza ivi citata, nonché Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, punto 126)”.

Nel caso di specie, già si è visto che la ragione della modifica del sistema tariffario è stata chiaramente individuata, tra l’altro, nella tutela dei consumatori, oltre che nel perseguimento di moderne politiche dei trasporti di certo interesse generale. Sulla coerenza e proporzionalità dell’intervento nulla è dato sapere in questa sede perché, come detto, la ricorrente non ha prospettato i concreti effetti economici del nuovo sistema tariffario. D’altro canto si consideri che la ricorrente ha prodotto in giudizio la convenzione di concessione senza gli allegati che ne regolano la disciplina economica e che da sempre i concessionari autostradali (anche attraverso la loro associazione di categoria) sostengono in ogni sede la sostanziale non ostensibilità dei dati economici relativi alle concessioni ed inerenti la remunerazione e lo stato di avanzamento degli investimenti (sul punto si veda la deliberazione 18 dicembre 2019, n. 18/2019/G della Corte dei conti, sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato).

Quanto a possibili profili di costituzionalità, va premesso che la nuova disciplina delle tariffe autostradali regolamentata dall’ART con le delibere nn. 16 e 77 risponde ad esigenze di tutela dei consumatori, efficientamento del mercato ed adeguamento alle politiche eurounitarie dei trasporti, ferma la salvaguardia dell’equilibrio economico finanziario dei gestori; essa è stata inoltre implementata attraverso un procedimento regolatorio, condotto in contraddittorio con gli stakeholders, idoneo a rendere gli operatori tempestivamente consapevoli delle modifiche in atto.

La giurisprudenza costituzionale declina il principio del legittimo affidamento in termini di: divieto di norme retroattive, rispetto del giudicato e salvaguardia dei rapporti esauriti, ragionevolezza di eventuali interventi pro futuro sui rapporti di durata.

Tanto la valutazione di proporzionalità richiesta in sede eurounitaria che quella di ragionevolezza disegnata dal giudice costituzionale italiano postulano un vaglio concreto delle modifiche introdotte e dei loro effetti che, per essere condotto, necessita che la parte, che invoca la violazione del principio del legittimo affidamento, fornisca allegazione e prova delle diverse condizioni economico-finanziare sussistenti prima e dopo la modifica normativa e dei loro concreti effetti.