NOTA A CORTE DI CASSAZIONE-ORDINANZA N. 13848/2020

La natura della responsabilità della p.a. per danni causati da animali selvatici: il recente revirement della Suprema Corte di Cassazione

Di ALESSANDRA TALAMONTI

I fatti di causa

La recente ordinanza della Suprema Corte di Cassazione torna su un tema delicato che interseca molteplici aspetti di diritto.

I fatti di causa riguardano la richiesta di risarcimento del danno subito da una vettura a causa dell’impatto tra il veicolo e due cervi; la Regione Abruzzo, già condannata al pagamento della somma a titolo di risarcimento con sentenza del Tribunale de L’Aquila, ricorre per Cassazione eccependo il difetto di titolarità passiva da imputarsi, invece, a parere della stessa, alla Provincia territorialmente competente;

Il soggetto leso dall’incidente si difende con controricorso affermando nuovamente la responsabilità della Regione in quanto il sinistro si è verificato su un tratto di  strada regionale in cui non era segnalato il possibile attraversamento di fauna selvatica; inoltre, l’art. 4–bis della Legge regionale 23 giugno 2003,n.10 afferma la responsabilità della Regione per i danni arrecati dal sopraggiungere di animali selvatici durante la regolare circolazione stradale.

Opererebbero, dunque, le previsioni degli artt. 2051 e 2043 cc e la Regione sarebbe esonerata da responsabilità solo provando il caso fortuito.

La risarcibilità dei danni causati da animali selvatici

Storicamente, la fauna selvatica è sempre stata considerata una res nullius , una cosa di nessuno che poteva essere cacciata da chiunque e di cui nessuno era responsabile.

Nell’ordinamento italiano tale situazione risultava formalmente confermata dal Regio Decreto n. 1016/1939: in tale contesto, nessuno poteva essere chiamato a rispondere per i danni provocati dagli animali selvatici.

Nel corso del tempo il quadro legislativo mutò radicalmente: la legge 27 dicembre 1997 n. 968  affermò che la fauna selvatica rientra nel patrimonio indisponibile dello Stato ed è tutelata nell’interesse della comunità nazionale; la medesima legge assegnò le relative funzioni amministrative alle Regioni, permanendo le funzioni legislative in capo allo Stato in virtù dell’originario disposto dell’art. 117 della Costituzione.

Questo nuovo assetto venne poi confermato dalla “legge sulla caccia” n. 157/1992.

Si tratta di una novità di non poco rilievo in quanto l’attribuzione di funzioni di controllo, gestione e tutela degli animali selvatici comporta un obbligo positivo di vigilanza sugli animali per evitare che gli stessi arrechino danni a terzi.

Questo mutamento di prospettiva rivela un più profondo cambiamento legato al  progressivo superamento della “irresponsabilità” della pubblica amministrazione, tipica degli ordinamenti di epoca precedente allo Stato di diritto e i cui retaggi sono stati progressivamente eliminati.

Infatti, inizialmente, l’applicazione alla p.a. dei principi di diritto comune in tema di responsabilità subiva vistose deroghe; ad esempio gli artt. 2050 e 2051 cc furono per lungo tempo non applicati alla p.a. in quanto si riteneva che la stessa si ponesse su un piano d’azione nettamente diverso rispetto ai privati.

Inoltre, il controllo da parte del giudice sull’idoneità o meno delle misure adottate avrebbe comportato un’ indebita intromissione nell’attività discrezionale della pubblica amministrazione sulla quale la stessa gode di autonomia e discrezionalità.

La giurisprudenza ha progressivamente ridotto le aree di immunità, l’art. 2050 cc è stato, ad esempio, applicato all’attività di gestione di linee elettriche ad alta tensione, l’art. 2051 cc a danni da omessa o insufficiente manutenzione di strade pubbliche esclusa solo quando vi è una oggettiva impossibilità di controllo sulle stesse.

L’evoluzione normativa e giurisprudenziale, nel nostro ordinamento, ha dunque permesso che la responsabilità della pubblica amministrazione confluisse negli schemi della comune responsabilità.

La natura della responsabilità della pubblica amministrazione: 2043 cc o 2052 cc?

La Suprema Corte , nella pronuncia in commento,  ripercorre l’iter giurisprudenziale in materia sottolineando, non senza preoccupazione, l’assenza di un indirizzo giurisprudenziale univoco foriera di possibili lacune nella effettività della tutela giurisdizionale di situazioni giuridiche soggettive.

L’orientamento pressoché unanime in giurisprudenza escludeva l’applicabilità dell’art. 2052 cc alla pubblica amministrazione; la disposizione, infatti, si riferirebbe esclusivamente agli animali domestici che sfuggono al controllo del proprietario ed arrecano danni a terzi e , per tale ragione, sarebbe inapplicabile al caso di animali selvatici.

La Corte, nel ricostruire i precedenti sulla questione, fa comprendere che l’ equivoco in merito all’identificazione del soggetto responsabile dei danni arrecati da tali animali sorge proprio dal riconoscimento di una responsabilità ex art. 2043 cc.

Infatti, tale modello di responsabilità richiede l’individuazione di un concreto comportamento colposo ascrivibile all’ente pubblico e spesso i danni causati da animali selvatici sono imputabili non alla Regione ma anche a Provincia, Ente Parco, Federazione o Associazione cui le funzioni di controllo e prevenzione sono concretamente affidate. Il modello fondato sulla responsabilità ex art. 2043 cc finiva , dunque, spesso per declinarsi in diverse varianti attribuendo la responsabilità ad enti diversi dalla Regione, come la Provincia.

È necessario quindi, sostiene la Corte, rimeditare il criterio di imputazione della responsabilità risolvendo l’equivoco che sta alla base dello stesso: le incertezze nascono , infatti, dalla ingiustificata dedotta impossibilità di applicare l’art. 2052 cc anche agli animali selvatici; invero, sia dal punto di vista letterale, che da quello sistematico, non è possibile rinvenire una tale limitazione.

Il disposto dell’art. 2052 cc non reca infatti nessuna esplicita limitazione né esclude l’applicabilità agli animali selvatici; il riferimento alla “proprietà” e all’”uso” hanno esclusivamente la funzione di individuare un criterio obiettivo di responsabilità dalla quale ci si libera soltanto provando il caso fortuito.

Alla luce di tali fondamentali precisazioni, la Suprema Corte conclude sul punto riconoscendo l’applicabilità del disposto dell’art. 2052 cc anche agli animali selvatici parte del patrimonio indisponibile dello Stato e di competenza delle Regioni come affermato da più fonti legislative.

L’onere probatorio

Il revirement della Corte di Cassazione porta con sé delle ripercussioni di non scarsa importanza in punto di onere della prova.

Infatti, se nel regime di responsabilità precedente, basato sul disposto dell’art. 2043 cc, il danneggiato era onerato di una prova che comprendesse tutti gli elementi strutturali dell’illecito, nel sistema delineato dall’innovativa pronuncia in esame l’onere probatorio si alleggerisce.

Il danneggiato, infatti, dovrà allegare e provare che il danno è stato causato dall’animale selvatico, dovrà dimostrare la dinamica del sinistro, il nesso causale tra la condotta dell’animale e l’evento subito ed infine l’appartenenza dell’animale al patrimonio indisponibile dello Stato o ad una delle specie oggetto di tutela di cui alla legge n. 157/ 1992; non dovendosi applicare l’art. 2043 cc, non vi è ,però, alcun bisogno di allegare e dimostrare l’elemento soggettivo e il danneggiato potrà godere di un evidente alleggerimento dell’onere della prova.

Quanto alla prova liberatoria, la pubblica amministrazione potrà liberarsi soltanto provando il caso fortuito ovvero dimostrando che la condotta dell’animale selvatico si è posta totalmente al di fuori della sua sfera di controllo operando  come causa autonoma, eccezionale, imprevedibile.

Occorrerà dimostrare che anche l’adozione delle misure più adeguate  e diligenti di gestione e controllo della fauna non sarebbero state sufficienti ad evitare l’evento.

Ragionare in termini di prevedibilità riguardo la condotta di animali selvatici potrebbe essere un’operazione non semplice che sembra nascondere una prova liberatoria più vicina alla mancanza di colpa che non alla mancanza di nesso causale.

La prova liberatoria valuterà, dunque, più probabilmente, l’idoneità delle misure approntate dalla pubblica amministrazione a prevenire ed evitare i danni potenzialmente arrecabili da animali selvatici.

La Corte di Cassazione, in chiusura,  si occupa di precisare un aspetto relativo al rapporto tra Regione ed altri enti che si rivela particolarmente pregnante anche in termini di ulteriore “ vantaggio” per il danneggiato: se la Regione reputi che le misure idonee ad impedire il danno avrebbero dovuto essere adottate da un altro ente, potrà agire in rivalsa nei confronti di questo senza che ciò implichi una modifica nell’individuazione del cosiddetto legittimato passivo da parte del danneggiato.

Di conseguenza, quest’ultimo, oltre al regime probatorio “ alleggerito” poc’anzi descritto, non avrà l’onere di individuare il “ corretto” interlocutore poiché potrà sempre e comunque rivolgersi alla Regione.

Conclusioni

Alla luce delle considerazioni svolte, sembra ragionevole affermare che ,con l’ordinanza  13848/ 2020, la Corte di Cassazione ha preso posizione su un tema delicato discostandosi  dall’orientamento maggioritario quasi unanime seguito dai precedenti della medesima Corte.

La pronuncia si caratterizza per un evidente favor nei confronti del danneggiato ed un riconoscimento di responsabilità della pubblica amministrazione che perde qualsivoglia beneficio e risponde secondo le normali regole previste dal codice civile.

D’altronde, l’aura di sacralità della pubblica amministrazione beneficiaria di un regime di responsabilità di favore si è via via sgretolata a favore di una piena responsabilità della stessa.

Data la delicatezza dell’argomento e delle ripercussioni su molteplici aspetti di diritto, ci si chiede se vi sarà o meno un intervento nomofilattico delle Sezioni Unite o se la giurisprudenza di legittimità si consoliderà a favore di questo innovativo orientamento.