ISSN 2039 - 6937  Registrata presso il Tribunale di Catania
Anno XIII - n. 03 - Marzo 2021

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Danno da ritardo nella definizione di un procedimento di rilascio di un permesso di costruire. Pronuncia del Consiglio di Stato.

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Consiglio di Stato, Sez. II, sent. del 17 febbraio 2021, n. 1448.

In caso di ritardo nella definizione dei contenuti di una convenzione edilizia che abbia comportato il mancato rilascio del permesso di costruire può sussistere un danno da “mero ritardo” ovvero da “affidamento procedimentale mero”, nella particolare configurazione per la quale l’inerzia amministrativa, protrattasi oltre i tempi normativamente previsti (e nonostante un contegno complessivamente affidante in precedenza serbato dall’amministrazione), ha fatto sì che il richiedente non possa più beneficiare in concreto del bene della vita cui ambiva a causa di sopravvenienze di fatto o di diritto contrastanti con la soddisfazione in forma specifica del suo interesse. Occorre cioè valutare se sia imputabile all’amministrazione la violazione dell’affidamento riposto dal privato nella correttezza dell’azione amministrativa avviata a seguito dell’instaurazione di un ‘contatto’ di carattere qualificato. In tale ottica, il contatto tra privato e Pubblica Amministrazione va inteso quale fatto idoneo a produrre obbligazioni “in conformità dell’ordinamento giuridico (art.1173 c.c.), con conseguente emersione di reciproci obblighi di buona fede, di protezione e di informazione” (art. 1175 c.c., art.1176 c.c. e art 1337 c.c.). Il ritardo, cioè, non assume rilievo risarcitorio autonomo, ma in quanto elemento indicativo e – in qualche misura - costitutivo del comportamento affidante che ne è conseguito


La convenzione, stipulata tra un Comune e un privato costruttore, con la quale questi, al fine di conseguire il rilascio di un titolo edilizio, si obblighi ad un facere o a determinati adempimenti nei confronti dell’ente pubblico (quale, ad esempio, la destinazione di un’area ad uno specifico uso), non costituisce un contratto di diritto privato, non avendo specifica autonomia e natura di fonte negoziale del regolamento dei contrapposti interessi delle parti stipulanti, ma si configura piuttosto come atto intermedio del procedimento amministrativo volto al conseguimento del provvedimento finale, dal quale promanano poteri autoritativi della pubblica amministrazione; il relativo contenuto, pertanto, può essere rimesso alla valutazione discrezionale della p.a.; ma laddove esso venga determinato in un lasso di tempo eccessivo, con reiterate richieste di modifica non riconducibili a mutamenti in fatto o in diritto, possono sussistere gli estremi del comportamento affidante; anche la inutilità delle trattative in tali casi rileva non in relazione all’accordo, alla fine nel caso di specie concluso, bensì con riferimento alla inutilizzabilità dello stesso quale condizione di rilascio del titolo edilizio; ciò consente di escludere suggestivi ipotetici richiami ad una qualche forma di responsabilità precontrattuale, stante che la circostanza che il ritardo attenga alla fase consensuale non consente di elevare la stessa da mezzo a fine dell’azione amministrativa, attesa la sua richiamata collocazione meramente endoprocedimentale, in funzione del futuro titolo edilizio

Il contatto tra privato e Pubblica Amministrazione deve essere inteso come fatto idoneo a produrre obbligazioni “in conformità dell’ordinamento giuridico (art.1173 c.c.) dal quale derivano reciproci obblighi di buona fede, di protezione e di informazione”. La teorica del danno da “contatto qualificato”, ha avuto un particolare sviluppo nella giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, anche con riferimento all’ambito della contrattualistica pubblica, in ragione dell’intersecarsi al suo interno di regole pubblicistiche e regole privatistiche, non in sequenza temporale, ma in maniera contemporanea e sinergica, sia pure con diverso oggetto e con diverse conseguenze in caso di rispettiva violazione. ​​​​La Corte di Cassazione, del resto, pronunciandosi peraltro sulla giurisdizione, ha riconosciuto la risarcibilità del danno all’affidamento che il privato abbia riposto nella condotta procedimentale dell’amministrazione, la quale si sia poi determinata in senso sfavorevole, indipendentemente da ogni connessione con l’invalidità provvedimentale o, come precisato, dalla stessa esistenza di un provvedimento (cfr. Cass., SS.UU., ordinanza n. 8236 del 2020). Ciò giustifica l’autonomia tra diritto all’indennizzo, di cui all’art. 2 bis, comma 1 bis, l. n. 241 del 1990, e risarcimento del danno, come chiarito da subito con decreto del Ministro della Pubblica amministrazione recante “Linee di indirizzo per l’attuazione dell’art. 7, l. 18 giugno 2009, n. 69”, ricordando come l’indennizzo, a differenza del danno, sia dovuto anche nell’ipotesi di comportamento scusabile e astrattamente lecito. Il richiesto accertamento, ora per allora, della spettanza del bene della vita cui il ricorrente aspirava, esula dal perimetro della decisione (se non nell’ottica di una valutazione di carattere controfattuale finalizzata a verificare il rispetto, da parte dell’amministrazione, dei necessari canoni di correttezza e buona fede nell’esame della domanda di parte).
​​​​​​​Ai fini della quantificazione del danno, è comunque possibile utilizzare i principi rivenienti dagli arresti dei giudici di legittimità, che nell’applicare la regola della responsabilità da lesione dell’affidamento, attingono comunque ai canoni di correttezza e buona fede sanciti dall’art. 1337 c.c. nel pur diverso ambito della responsabilità di carattere precontrattuale. L’incolpevole affidamento nel rilascio del permesso edilizio, neppure formalmente denegato in via definitiva, ha comportato infatti un pregiudizio economico regolarmente documentato che non può non essere risarcito quale voce di danno emergente, mentre non assumere rilievo il mancato guadagno che sarebbe conseguito alla realizzazione dell’opera. E ciò in quanto non emerge in atti che l’appellante avrebbe senz’altro avuto diritto al rilascio dell’invocato titolo edilizio 


​​​​​​​Ha chiarito la Sezione che proprio in materia urbanistico-edilizia la non semplice ricerca di un punto di equilibrio tra la doverosa responsabilizzazione del privato, che deve darsi cura di corredare le proprie istanze con quanto necessario da subito ad attribuire loro consistenza e renderle “esaminabili” dall’Amministrazione e, quale contraltare, l’approccio collaborativo di quest’ultima, si gioca spesso sulla auspicata unicità e tempestività delle richieste di integrazione, evitando la reiterazione dei contatti per il semplice tramite di una valutazione inziale esaustiva e trasparente. Più in generale, l’esame della vicenda procedimentale (che è sfociata nel mancato rilascio del titolo e dunque nella mancata realizzazione dell’opera) rileva ai fini dell’indagine circa il rispetto, da parte dell’amministrazione, dei canoni di correttezza e buona fede, nella richiamata prospettiva risarcitoria. La lettura ampia del dovere delle amministrazioni pubbliche di comportarsi secondo correttezza nei rapporti con i cittadini è stata da ultimo assecondata anche dal legislatore con l’introduzione del comma 2 bis nell’art. 1, l. 7 agosto 1990, n. 241, rubricato “Principi generali dell’attività amministrativa”, che contiene proprio la positivizzazione della regola in forza della quale «I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede» (art. 12, l. 11 settembre 2020, n. 120, con il quale la previsione è stata inserita nel testo originario, modificando sul punto - in sede di conversione - il d.l. 16 luglio 2020, n. 76, recante “Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitali”, c.d. decreto “Semplificazioni”).