ISSN 2039 - 6937  Registrata presso il Tribunale di Catania
Anno XIII - n. 01 - Gennaio 2021

  Ultimissime



Il Consiglio di Stato si esprime sulla legittimità dei percorsi formativi con modalità e-learning che prevedono l'esame finale in presenza.

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Consiglio di Stato, Sez. III, sent. del 24 novembre 2020, n. 7346.

È illegittima la delibera regionale che pur prevedendo l’utilizzo della modalità e-learning (FAD) per i percorsi formativi, ha stabilito l’obbligatorietà dell’esame finale in modalità frontale dinanzi ad una commissione di esame appositamente costituita, subordinando l’efficacia dell’attestazione all’effettuazione di un esame frontale presso strutture della Regione

Ha chiarito la Sezione che la fattispecie rinviene la sua primigenia fonte normativa nel Regolamento CE del 29 aprile 2004, n. 852, recante “Regolamento sull’igiene dei prodotti alimentari”. Esso prevede, all’allegato 2, cap. XII, che “Gli operatori del settore alimentare devono assicurare: 1. che gli addetti alla manipolazione degli alimenti siano controllati e/o abbiano ricevuto un addestramento e/o una formazione, in materia d'igiene alimentare, in relazione al tipo di attività; ………..3. che siano rispettati i requisiti della legislazione nazionale in materia di programmi di formazione per le persone che operano in determinati settori alimentari”.   

Detto Regolamento, nel prevedere gli obblighi di formazione per gli addetti alla manipolazione degli alimenti, imputa la responsabilità principale all'operatore del settore alimentare dal quale l’addetto dipende, il quale “garantisce che tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione degli alimenti sottoposte al loro controllo soddisfino i pertinenti requisiti di igiene fissati nel presente regolamento” (art. 3 reg. cit.). Demanda poi alla “legislazione nazionale” i requisiti in materia di programmi di formazione.  

La legislazione nazionale non è mai intervenuta, stante la potestà legislativa spettante alle Regioni, ex art. 117 Cost., in materia di formazione professionale, né sono intervenuti accordi Stato-Regioni circa i contenuti minimi uniformi di tale formazione, sicchè i contenuti e le modalità della formazione sono decisi da disposizioni regionali, in assenza di un cornice minima di coordinamento e in difetto di disposizioni specifiche in tema di mutuo riconoscimento dei titoli di formazione fra regioni. Il risultato è una condizione di incertezza, all’interno del territorio statale, circa la validità “territoriale” dei titoli formativi rilasciati da soggetti autorizzati accreditati dalle singole regioni, a detrimento del principio di libera circolazione dei lavoratori, il quale – giova sottolinearlo - in quanto vigente al livello dell’Unione, fra Stati membri, a fortiori non può che essere assicurato anche all’interno del singolo Stato.  

Data la premessa, la Sezione auspica un intervento normativo diretto a fissare un comune minimo denominatore della materia, e la sede non può che essere la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano.  

Ha poi chiarito la sentenza che la formazione che il Regolamento CE n. 852 del 2004 impone non ha natura abilitante. Non è cioè finalizzata al rilascio di un titolo per l’accesso ad un determinato mestiere, ma è piuttosto il portato di un obbligo individuato in capo all’operatore del settore alimentare, in ordine alla competenza degli addetti alla manipolazione degli alimenti che con lo stesso collaborano, tant’è che ben può essere somministrata attraverso addestramento direttamente sul luogo di lavoro. Si tratta, dunque, di obbligo di conoscenza specifica e non di “qualifica professionale”. L’autorità preposta ai controlli, ovviamente, ha il compito di verificare se tale conoscenza sia stata acquisita, e può e deve farlo a mezzo di controlli e ispezioni sul luogo di lavoro, sia chiedendo le attestazioni che documentino l’avvenuta somministrazione dell’attività formativa, sia attraverso la verifica, in concreto, dell’attività svolta e della sua corrispondenza alle migliori prassi di igiene alimentare.  

Ha quindi chiarito la Sezione che se può affermarsi, sulla base delle previsioni regolamentari europee, che questo controllo sul luogo di lavoro è necessario e doveroso da parte delle autorità preposte, non è per converso ragionevole che tra gli ambiti regionali del medesimo Stato si possano instaurare prassi tese a frapporre procedure di “riconoscimento” (sulla falsa riga di quelle vigenti nei rapporti fra Stati) della formazione, in quanto, e solo perché somministrata in forza dell’accreditamento rilasciato da una Regione diversa da quella in cui il lavoro deve svolgersi.   

Il principio di mutuo riconoscimento della formazione professionale, a livello endostatuale, costituisce implicito presupposto dell’attribuzione costituzionale della potestà legislativa delle Regioni in materia di formazione professionale prevista dall’art. 117 Cost., non essendo nelle intenzioni del legislatore quella di creare barriere culturali e formative, o vincoli, al principio di libera circolazione dei lavoratori fra le regioni. La ratio della predetta ripartizione legislativa risiede piuttosto nell’opportunità di allineare la formazione professionale alle esigenze produttive a vocazione locale che, proprio perché non estese a tutto il territorio nazionale, rischierebbero di rimanere prive di attenzione e valorizzazione se non vi fosse un soggetto regionale dotato di potestà normativa, capace di progettare e imporre specifici contenuti formativi calibrati su quelle peculiari esigenze territoriali.  

Dunque, essendo il principio di “mutuo riconoscimento” della formazione professionale regionale, immanente nell’ordinamento nazionale, non occorrono procedure di riconoscimento ad hoc.  

Nel caso all’esame della Sezione il tema di fondo rimane quello del valore da dare alla formazione on line e ai test di comprensione finale che l’e-learning notoriamente contempla.  

Per e-learning si intende una specifica ed evoluta forma di FAD consistente in un modello di formazione in remoto caratterizzato da forme di interattività a distanza tra i discenti e i docenti, sia in modalità sincrona che asincrona, attraverso piattaforme ad hoc e utilizzo di tecnologie che consentono il monitoraggio quali-quantitativo delle modalità di utilizzo e del grado di apprendimento.  

L’utilizzo del veicolo formativo risente dello stato dell’evoluzione tecnologica in ordine alla possibile verifica dell’effettiva frequenza del discente, ed è evidentemente correlato al tipo di nozioni che la formazione implica, essendo evidente che non possono certo essere oggetto di e-learning, le attività formative che richiedono contatto con oggetti o interazioni di carattere fisico, olfattivo, etc. 

Resta fermo che l’e-learning è senza dubbio una risorsa per l’apprendimento, la cui valenza e utilità è ormai acquisita nel tessuto ordinamentale. Esso è stato ampiamente sperimentato nella pratica, e grazie ad esso non solo si sono superate barriere e situazioni di svantaggio sociale, ma si è anche riuscito a contenere i devastanti effetti dell’attuale pandemia sulla formazione scolastica, universitaria e professionale.  

Piuttosto, ciò che colpisce è che nonostante il suo sempre più ampio utilizzo, non sia stata ancora fornita una disciplina generale, in ispecie di livello tecnico, per definire ambiti, modalità e standard valevoli in tutto il territorio nazionale.  

Eppure l’Agenda Digitale Europea, iniziativa della Commissione Europea avviata già dal 2010 al fine di predisporre una strategia per l’Europa 2020 tesa all’innovazione, allo sviluppo economico e alla crescita della competitività a mezzo delle tecnologie digitali, prevede, tra le azioni che gli Stati membri devono attuare, proprio quella di “implementare politiche nazionali che favoriscano e sostengano metodologie di formazione a distanza (es. e-learning)”. Più di recente, il piano d'azione per l'istruzione digitale (2021-2027) delinea la visione della Commissione europea per un'istruzione digitale di alta qualità, inclusiva e accessibile in Europa e contiene un chiaro e vibrato invito ad agire per rafforzare la cooperazione a livello europeo al fine di: a) imparare dalla crisi da COVID-19, durante la quale la tecnologia è utilizzata su una scala senza precedenti nell'istruzione e nella formazione; b) adeguare i sistemi di istruzione e formazione all'era digitale. 

Le indicazioni provenienti dall’Europa, il tempo trascorso, lo stato delle conoscenze e dell’evoluzione tecnologica, rendono la Sezione quanto mai convinta della necessità di un intervento normativo generale idoneo a fornire finalmente una cornice di garanzie tecniche, nonché funzionale a rendere la formazione a distanza, non solo attendibile ed efficace, ma anche spendibile dai discenti su tutto il territorio nazionale, senza contestazioni, in ispecie nell’ambito della formazione professionale.