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Anno XIII - n. 09 - Settembre 2021

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Il Consiglio di Stato si esprime sui criteri per il conferimento degli incarichi direttivi ai magistrati.

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Consiglio di Stato, Sez. V, sent. del 31 agosto 2021, n. 6125.

Ai fini del conferimento al magistrato di un incarico direttivo occorre selezionare il candidato più idoneo non in una prospettiva astratta, ma in ragione delle specifiche caratteristiche e delle concrete esigenze organizzative dell’ufficio ad quem, utilizzando gli indicatori generali dell’attitudine direttiva - la cui funzione è di ricostruire in maniera completa ed esaustiva le caratteristiche rilevanti della figura professionale del magistrato - e gli indicatori specifici, che mirano a selezionare le esperienze giudiziarie che esprimano una particolare idoneità a ricoprire l’incarico messo a concorso.

Ha preliminarmente ricordato la Sezione che nel conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi, il CSM gode di un apprezzamento che è sindacabile in sede di legittimità solo se inficiato da irragionevolezza, omissione o travisamento dei fatti, arbitrarietà o difetto di motivazione. Resta dunque preclusa al sindacato giurisdizionale la valutazione dell’opportunità o convenienza dell’atto dell’organo di governo autonomo. La legge assegna infatti al CSM un margine di apprezzamento particolarmente ampio ed il sindacato deve restare parametrico della valutazione degli elementi di fatto compiuta dall’amministrazione. 
Ma al contempo l’ordinamento impone che sia assicurata la puntuale ed effettiva verifica del corretto e completo apprezzamento dei presupposti di fatto costituenti il quadro conoscitivo posto a base della valutazione, la coerenza tra gli elementi valutati e le conclusioni cui è pervenuta la deliberazione, la logicità della valutazione, l’effettività della comparazione tra i candidati, e dunque, in definitiva, la sufficienza della motivazione.
Ha aggiunto che il conferimento degli uffici direttivi da parte dell’organo di governo autonomo della magistratura è disciplinato dal d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, che prefigura e definisce la cornice per la valutazione dell’”attitudine direttiva” (art. 12, commi 10, 11 e 12) in base alla tipologia dell'incarico da conferire (funzioni semidirettive e direttive di merito: art. 12, comma 10; funzioni direttive di legittimità, art. 12, comma 11), i cui “indicatori oggettivi” sono individuati dal CSM d’intesa con il Ministro della giustizia (art. 11, comma 3, lett. d, seconda parte).
Con riferimento a queste previsioni, il CSM ha adottato il Testo Unico sulla dirigenza giudiziaria (circolare n. P-14858-2015, approvata con deliberazione del 28 luglio 2015) che – sostituendo la previgente circolare n. P. 19244 del 3 agosto 2010, delibera del 30 luglio 2010 – mette a punto un articolato sistema di “indicatori generali” (artt. 6-13) e di “indicatori specifici” delle attitudini direttive (artt. 14-23), parametrati ai diversi incarichi oggetto di conferimento.
Vale ancora ricordare che, per consolidata giurisprudenza, il Testo unico sulla dirigenza giudiziaria non è – difettando la clausola legislativa a regolamentare ed essendo comunque materia riservata alla legge (art. 108, primo comma, Cost.) - un atto di natura regolamentare, cioè un atto normativo, ma un atto amministrativo di autovincolo nella futura esplicazione della discrezionalità del CSM a specificazione generale di fattispecie in funzione di integrazione o anche suppletiva dei principi specifici espressi dalla legge, vale a dire soltanto una delibera che vincola in via generale la futura attività discrezionale dell’organo di governo autonomo; come tale, non è abilitato ad equiordinare pregresse qualifiche di legge, né il significato delle inerenti funzioni, che rilevano come distinte ex art. 107, terzo comma, Cost.
In questa cornice, essenziale è la motivazione sulle attitudini, ed i relativi indicatori posseduti dai candidati, che deve dare conto delle ragioni che giustificano una valutazione di maggiore capacità professionale e che conducono a preferire un candidato rispetto agli altri.
​​​​​​​Invero, l’obbligo di motivazione che grava sul CSM circa merito e attitudini, deve dar conto delle ragioni che concretano l’accertamento della miglior capacità professionale tra i concorrenti e che perciò razionalmente conducono a preferire uno rispetto agli altri.

Ha aggiunto la Sezione che la legge richiede dunque l’esigenza di selezionare il candidato più idoneo non in una prospettiva astratta, ma in ragione delle specifiche caratteristiche e delle concrete esigenze organizzative dell’ufficio ad quem.
A tale obiettivo sono strumento gli indicatori generali dell’attitudine direttiva, quali previsti agli artt. da 6 a 13 [che per la Relazione introduttiva sono “costituiti da esperienze giudiziarie ed esperienze maturate al di fuori della giurisdizione, che hanno consentito al magistrato di sviluppare competenze organizzative, abilità direttive, anche in chiave prognostica, e conoscenze ordinamentali”], e gli indicatori specifici, quali partitamente previsti agli artt. da 14 a 33 del Testo unico sulla dirigenza giudiziaria (nel caso di specie, per la tipologia dell’ufficio, rileva l’art. 18). 

La funzione degli indicatori generali è di ricostruire in maniera completa ed esaustiva le caratteristiche rilevanti della figura professionale del magistrato: agli artt. da 7 a 13 del Testo Unico vengono infatti descritte le varie attività che rilevano ai fini dell’inerente valutazione.
Gli indicatori specifici sono invece elementi di valutazione differenziati per tipologie omogenee di uffici; in particolare, mirano a selezionare le esperienze giudiziarie che esprimano una particolare idoneità a ricoprire l’incarico messo a concorso.
L’art. 25, poi, circa le finalità della valutazione comparativa tra i candidati, chiarisce che “la valutazione comparativa degli aspiranti è effettuata al fine di preporre all’ufficio il candidato più idoneo per attitudini e merito, avuto riguardo alle esigenze funzionali da soddisfare e, ove esistenti, a particolari profili ambientali”. Tale esigenza riflette il precedente art. 6 – che attribuisce rilievo alle proposte organizzative elaborate dai singoli candidati, sulla base dei dati e delle informazioni relative agli uffici contenuti nel bando – e l’art. 10, che sempre sotto tale profilo richiede ai candidati di presentare proposte organizzative specificamente riferite all’ufficio messo a concorso, recanti “l’analisi delle specificità del territorio in cui opera l’ufficio, sotto il profilo socioeconomico nonché, per gli Uffici requirenti, della realtà criminale”.

L’art. 26 (Valutazione comparativa delle attitudini), prevede che si proceda “alla valutazione analitica dei profili dei candidati mediante specifica disamina degli indicatori previsti nella Parte II, Capo I, attuativi ed esplicativi delle disposizioni di cui all’art. 12, commi 10, 11 e 12 D.Lgs. 160/2006” e, quindi, all’espressione di un giudizio attitudinale che, seppur in maniera complessiva e unitaria, sia frutto della valutazione integrata e non meramente cumulativa degli indicatori, e dia comunque espressamente conto dello “speciale rilievo” attribuito agli indicatori specifici individuati negli articoli da 15 a 23.

L’espressa attribuzione di “speciale rilievo” a determinati indici, vincola l’organo di governo autonomo a prenderli in considerazione ed a puntualmente motivare sulle ragioni che, eventualmente, inducano a ritenerli non rilevanti o comunque recessivi ai fini del giudizio di comparazione, tanto più ove non risultino posseduti da tutti i candidati indicati alla valutazione del Plenum.
La previsione per cui gli indicatori specifici hanno “speciale rilievo” va dunque intesa - come evidenzia anche la Relazione illustrativa del Testo unico - nel senso che gli “elementi e le circostanze sottese agli indicatori specifici, proprio per la loro più marcata attinenza al profilo professionale richiesto per il posto da ricoprire, abbiano un adeguato spazio valutativo e una rafforzata funzione selettiva”.
Ne deriva che, laddove un candidato possa vantare indicatori specifici, lo “speciale rilievo” che rivestono implica che la valutazione del CSM non possa prescinderne: sicché la decisione di preferire, nella valutazione, un candidato che ne sia privo (o sia in possesso di indicatori specifici meno significativi) richiede un particolare impegno motivazionale, volto ad evidenziare, attraverso il puntuale esame curriculare, la dominante “attitudine generale” o un particolare “merito”, perché i c.d. indicatori specifici sono criteri “settoriali”, in quanto rilevano ai fini della valutazione specifica dell’attitudine direttiva, ma non esauriscono l’intera figura professionale del magistrato, che va, invece, ricostruita nella sua complessità, tenendo conto degli indicatori generali e del “merito".
​​​​​​​È immanente invero la considerazione, di ordine generale, che oggetto della valutazione debbono essere vuoi le esperienze pregresse (il c.d. merito), vuoi la capacità a bene ricoprire l’ufficio ad quem (le c.d. attitudini). E che pertanto gli indicatori attitudinali specifici sono elementi da doverosamente tenere in considerazione e adeguatamente e motivatamente valutare: ma questi non possono arrivare a semplicemente sopravanzare gli elementi esperienziali connessi al merito professionale generale (nella prospettiva formale del Testo Unico – che, si ribadisce, non ha valore normativo – rilevanti soprattutto mediante gli indicatori generali). D’altra parte, lo stesso Testo Unico, con previsione evidentemente di chiusura in tema di valutazione comparativa delle attitudini (art. 26, comma 2), afferma: «Il giudizio attitudinale è formulato in maniera complessiva e unitaria, frutto della valutazione integrata e non meramente cumulativa degli indicatori».