Consiglio di Stato, Ad. Plen., sent. del 13 luglio 2021, n. 13.

L’ordinanza di remissione di questo Consiglio, al fine di determinare definitivamente, come prescrive l’art. 16, comma 3, c.p.a., se, ai sensi dell’art. 13 c.p.a., sia competente a conoscere del ricorso il Tribunale Amministrativo Regionale nella cui circoscrizione ha sede la Prefettura, che ha emesso il decreto di inammissibilità, o invece il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, ha chiesto a questa Adunanza se:

• in via generale, la ratio sottesa al c.d. criterio dell’efficacia, previsto dall’art. 13, comma 1, secondo periodo, c.p.a., sia solo quella di temperare il c.d. criterio della sede e, cioè, finalizzata a radicare, secondo un più generale principio di prossimità, che presiede ad entrambi i criteri, e secondo una logica di decentramento, la competenza territoriale del Tribunale “periferico” in ordine ad atti emanati da amministrazioni aventi sede in una circoscrizione di un Tribunale, ma esplicanti effetti diretti limitati alla circoscrizione territoriale di un altro Tribunale, o se interpretato e contrario, esso, secondo una logica di accentramento, per converso determini anche un ampliamento, rispetto a quanto prevede l’art. 13, comma 3, c.p.a., della competenza territoriale del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, quando l’atto sia adottato da un organo periferico dello Stato o da un’amministrazione non statale, ma esplichi effetti diretti lesivi ultraregionali, non limitati o comunque non agevolmente circoscrivibili all’ambito territoriale esclusivo di una sola Regione;
• conseguentemente e in concreto, se il decreto di inammissibilità dell’istanza finalizzata ad ottenere il riconoscimento della cittadinanza italiana, adottato dalla Prefettura, abbia effetti diretti limitati al solo ambito territoriale in cui ha sede la Prefettura o se esso invece, in quanto idoneo a interrompere il procedimento per la concessione della cittadinanza nonché ad incidere sullo status dell’interessato, esplichi gli stessi o analoghi effetti erga omnes e territorialmente illimitati che ha un decreto di rigetto della medesima istanza emesso in via centrale dal Ministero dell’Interno.

La questione presenta due profili: l’impugnazione degli atti di un’amministrazione periferica o di un ente avente sede nella regione in relazione alla portata e all’applicazione del criterio di efficacia regionale o ultaregionale; nello specifico, la portata, regionale o estesa al territorio nazionale, del provvedimento in concreto impugnato. Nel diritto processuale, come è noto, la competenza attiene, in prima approssimazione, ai rapporti tra uffici giudiziari appartenenti alla medesima giurisdizione, ognuno investito di una certa “frazione di giurisdizione”, secondo il riparto stabilito dal legislatore.

Più in specifico, si deve rilevare che, a differenza del processo civile – che conosce, com’è noto, tre criteri di attribuzione della competenza –, il processo amministrativo fa riferimento, in generale, a due soli parametri: la competenza territoriale e quella funzionale, entrambi espressamente definiti “inderogabili”, pur residuando un’ulteriore ipotesi di competenza per materia, articolata territorialmente, disciplinata tra le ipotesi di competenza territoriale, inerente alle controversie riguardanti pubblici dipendenti (art. 13, comma 2, c.p.a.), le quali sono attribuite inderogabilmente al TAR nella cui circoscrizione vi è la sede di servizio.

Il rapporto tra i due criteri di competenza territoriale previsti dall'art. 13, comma 1, c.p.a. segue, dunque, una logica di complementarietà e di reciproca integrazione: il criterio principale è quello della sede dell'autorità che ha adottato l'atto impugnato, ma nel caso in cui la potestà pubblicistica spieghi i propri effetti diretti esclusivamente nell'ambito territoriale di un Tribunale periferico, il criterio della sede cede il passo a quello dell'efficacia spaziale. La conclusione si evince dalla parola «comunque» inserita nel secondo periodo della norma richiamata, atta ad indicare che si deve avere riguardo, per individuare il Tribunale amministrativo regionale competente per territorio, in primo luogo all'efficacia dell'atto: se questa è limitata ad una determinata Regione, sarà competente il Tribunale competente per tale Regione. Naturalmente, se il criterio della sede e quello dell'efficacia spaziale dell'atto impugnato finiscano per coincidere, la controversia si radica nella competenza territoriale dello stesso TAR.

La ratio sottesa al c.d. criterio dell’efficacia è rimasta identica a quella tradizionalmente già riconosciuta nella lettura delle norme sulla competenza contenute nell’abrogata l. n. 1034-1971, rispetto alla quale il c.p.a. non ha inteso in alcun modo innovare, e consiste nel radicare la competenza del Tribunale Amministrativo Regionale più vicino al ricorrente, quando gli effetti lesivi dell’atto siano limitati ad un ristretto ambito territoriale nel quale egli si trova, anche se l’autorità emanante, centrale o periferica, abbia sede altrove. In questo modo si attua il decentramento della competenza territoriale ex art. 125 Cost., secondo una logica di prossimità, che esclude la possibilità, in senso inverso, di riconoscere ipotesi ulteriori di competenza in capo al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, accentrando la competenza territoriale in capo a questo Tribunale al di là delle ipotesi, già numerose, previste dalla legge (art. 13, comma 3, e art. 14 c.p.a.), e in contrasto con l’esigenza, avvertita già dalla relazione di accompagnamento al codice del processo amministrativo, di evitare un eccessivo aggravio per il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma.

La competenza territoriale è, dunque, determinata in via principale in base alla sede dell’ente che ha emesso l’atto; tale criterio viene integrato (rectius sostituito) da quello ulteriore e speciale correlato all’efficacia del provvedimento amministrativo impugnato e dunque agli effetti diretti dello stesso. In sostanza, il criterio della sede dell'Autorità che ha assunto l'atto impugnato è sostituito da quello dell'efficacia spaziale qualora questa si produca in un solo ambito territoriale.

In sintesi, dunque, la ratio sottesa al c.d. criterio dell’efficacia, previsto dall’art. 13, comma 1, secondo periodo, c.p.a., è indubbiamente quella di temperare il c.d. criterio della sede, radicando, secondo un più generale principio di prossimità, che costituisce corollario del principio di difesa ex art. 24 Cost., e secondo una logica di decentramento della giurisdizione amministrativa, che è accolto dal legislatore costituzionale all’art. 125 Cost., la competenza territoriale del Tribunale “periferico” in ordine ad atti emanati da amministrazioni aventi sede in una circoscrizione di un Tribunale, ma esplicanti effetti diretti limitati alla circoscrizione territoriale di un altro Tribunale.

2) L’Adunanza plenaria ritiene tuttavia di affrontare anche la questione della natura dell’atto impugnato. 

Va al riguardo considerato, in primo luogo, che il decreto di inammissibilità non preclude la possibilità, per l’interessato, di ripresentare la domanda anche il giorno successivo all’adozione del decreto prefettizio, mentre il decreto di rigetto, adottato centralmente dal Ministero dell’Interno, preclude allo straniero la riproposizione della domanda per cinque anni. Anche sotto il profilo del procedimento amministrativo, peraltro, il trasferimento delle competenze in capo all’amministrazione centrale è solo eventuale e subordinato, appunto, alla previa verifica di ammissibilità della domanda, svolta dalla prefettura, che ha il compito in una fase preliminare di verificare la regolarità e la completezza della domanda, ma non ha il potere di entrare nel merito della sussistenza dei presupposti per l’accoglimento della domanda di concessione della cittadinanza, la cui valutazione spetta, in una fase successiva e in via esclusiva, all’amministrazione centrale. Pertanto, la valutazione compiuta dalla prefettura nel caso di specie non incide sulla pretesa sostanziale dello straniero e, dunque, sul suo status, ma solo sul profilo preliminare, inerente alla regolarità della domanda, con la conseguenza che al relativo provvedimento di inammissibilità non può connettersi un’efficacia erga omnes, e quindi ultraregionale, propria, invece, di un provvedimento che, entrando nel merito, presuppone un giudizio circa la spettanza del bene della vita, peraltro riconoscibile, nel caso di specie, solo dall’autorità centrale. In altre parole, il provvedimento di inammissibilità non è un atto di diniego della cittadinanza, ma un atto di un organo periferico che si inserisce nell’iter amministrativo, determinandone l’arresto e, come tale, non è un atto idoneo ad incidere sullo status del soggetto interessato con efficacia erga omnes. Conseguentemente, nel caso di specie, il criterio per la determinazione della competenza, riguardato anche sotto il profilo dell’efficacia dell’atto, è quello stabilito dall’art. 13, comma 1, c.p.a. (c.d. criterio della sede), ai sensi del quale è competente il Tribunale nella cui circoscrizione territoriale ha sede l’organo statale periferico emanante, in conformità al precedente orientamento seguito da questo Consiglio di Stato.

In conclusione, l’Adunanza Plenaria stabilisce i seguenti principi di diritto:

a) la ratio sottesa al c.d. criterio dell’efficacia, previsto dall’art. 13, comma 1, secondo periodo, c.p.a., è quella di temperare il c.d. criterio della sede, secondo un più generale principio di prossimità e secondo una logica di decentramento, e radica quindi la competenza territoriale del Tribunale “periferico” in ordine ad atti emanati da amministrazioni aventi sede in una circoscrizione di un diverso Tribunale o di un’autorità centrale, ma esplicanti effetti diretti limitati alla circoscrizione territoriale del Tribunale “periferico” medesimo; è del pari competente il Tribunale amministrativo “periferico” nel caso di impugnazione di un atto emesso da un’autorità statale periferica, ancorché l’atto esplichi la sua efficacia non limitatamente al territorio di quella regione;

b) il decreto di inammissibilità dell’istanza finalizzata ad ottenere il riconoscimento della cittadinanza italiana è emanato da autorità periferica dello Stato e ha effetti diretti limitati al solo ambito territoriale in cui ha sede il Tribunale. Deve essere dichiarata, di conseguenza, la competenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sede di Milano. Nulla per le spese di lite, trattandosi di regolamento di competenza sollevato d’ufficio.