Giurisprudenza Amministrativa



Le ordinanze contingibili e urgenti non sempre possono comprimere il diritto di proprietà

Nota a Tar Sardegna-Cagliari, Sezione Prima, sentenza n. 548 del 05 giugno 2018. A cura di Remo Giovanelli
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SOMMARIO: 1. Introduzione. – 2. Fatto. – 3. Le argomentazioni dei ricorrenti. - 4.Le tesi difensive del Comune. - 5. La costituzione in giudizio del Ministero. - 6. Il percorso interpretativo seguito dal Giudice di Cagliari. - 6.1. Le ordinanze contingibili e urgenti secondo la giurisprudenza. - 6.1.1. - Un caso significativo in materia: Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza n. 3490 del 13 giugno 2012. - 6.1.1.1. - Prove concrete e non mere presunzioni. - 7. - I provvedimenti di autotutela possessoria. - 8. - Uso ab immemorabili o <<dicatio ad patriam>>. - 9. Conclusioni.

  1. Introduzione

L'art. 54 del D.Lgs. 267/2000 (d'ora in avanti TUEL) descrive le “Attribuzioni del sindaco nei servizi di competenza statale”.

In particolare, i commi 4 e 4 bis a seguito delle modifiche intervenute dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 115 del 20111 e tramite l'art. 8 del d.l. 20 febbraio 2017 n. 14, convertito ed emendato dalla 18 aprile 2017 n. 48 stabiliscono quanto segue: “4. Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell'ordinamento al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione»; «4-bis. I provvedimenti adottati ai sensi del comma 4 concernenti l'incolumità pubblica sono diretti a tutelare l'integrità fisica della popolazione, quelli concernenti la sicurezza urbana sono diretti a prevenire e contrastare l'insorgere di fenomeni criminosi o di illegalità, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, la tratta di persone, l'accattonaggio con impiego di minori e disabili, ovvero riguardano fenomeni di abusivismo, quale l'illecita occupazione di spazi pubblici, o di violenza, anche legati all'abuso di alcool o all'uso di sostanze stupefacenti”.

Ciò premesso, si cercherà nella presente trattazione di mostrare il rapporto “dialettico” che intercorre tra la discrezionalità dell'Amministrazione nella gestione del territorio e la tangibilità del diritto di proprietà del privato, illustrando la portata della suddetta norma del TUEL e tentando di far emergere come tale norma tenda nella prassi ad intrecciarsi con altre disposizioni presenti nell'Ordinamento. In particolare, in sede di autotutela possessoria jure publici nel settore della viabilità stradale.

  1. Fatto.

Il Comune convenuto emanava varie ordinanze contingibili e urgenti nei confronti dei ricorrenti e disponeva <<la rimozione, nell'area sterrata ad uso pubblico ubicata nei pressi [di una] spiaggia, adiacente un esercizio pubblico [...] e confinante con [una] strada [… ed una] proprietà>> privata, nonché <<della recinzione e di ogni altro accessorio che allo stato ne impediscono l'uso pubblico>>.

Nelle predette ordinanze veniva addotto che “tale area «che funge da collegamento tra la strada [...] e l'area demaniale, da tempo immemorabile è assoggettata ad uso pubblico di passaggio pedonale e veicolare ad opera di una collettività indeterminata di persone che ne usufruisce per poter accedere all'arenile, lasciando in sosta i propri veicoli»”. A sostegno di tali ragioni, l'Ente riferisce che la suddetta “come parcheggio pubblico per chi accede alla spiaggia e per le manovre dei mezzi tipo autobus e dei mezzi di soccorso, nonché «oggetto di interventi di risistemazione e messa in sicurezza da parte del [proprio] Ufficio Lavori Pubblici [...] in quanto considerata indispensabile nel periodo di maggior afflusso di turisti e villeggianti sia per ragioni di sicurezza della circolazione, di ordine pubblico, sia per la salvaguardia ambientale del territorio>>”.

Pertanto, l'Amministrazione resistente ordinava la suddetta rimozione.

  1. Le argomentazioni dei ricorrenti.

I ricorrenti, comproprietari dell'area in questione, instauravano il giudizio in commento in quanto ritenevano che le predette ordinanze fossero affette da violazione del predetto articolo 54 TUEL, nonché da eccesso di potere sotto diversi profili. In particolare:

  • non è stata effettuata una “proposta proveniente dal responsabile del settore di riferimento dell’amministrazione comunale;
  • non vi è un concreto “pericolo di danno grave e imminente per l’incolumità pubblica, che non sia possibile affrontare con gli ordinari strumenti di amministrazione attiva”;
  • non sono stati menzionati “i gravi pericoli per la incolumità pubblica e la sicurezza urbana”.
  1. Le tesi difensive del Comune.

Nella costituzione in giudizio, il Comune insiste nell'affermare l'infondatezza del ricorso sulla base delle motivazioni delle ordinanze impugnate, riportate al precedente paragrafo 2.

  1. La costituzione in giudizio del Ministero.

Si costituiva anche il Ministero, ma ai soli fini della dichiarazione di “difetto di legittimazione passiva”.

Tale eccezione veniva accolta, sulla base della “giurisprudenza dominante” in materia2 richiamata dal Giudice di prime cure di Cagliari, secondo cui “il Sindaco, pur agendo in veste di ufficiale di Governo, resta incardinato nel complesso organizzativo dell'ente, con la conseguente responsabilità del Comune, e non dello Stato, per gli atti da lui posti in essere (anche) nella suddetta qualità”.

Del resto, l'art. 81 c.p.c. prevede che “Fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, nessuno può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui3”.

Tuttavia, l'interesse a ricorrere è nozione differente rispetto alla legittimazione ad agire in senso stretto, la c.d. legitimatio ad causam4.

In buona sostanza, l'interesse a ricorrere si concreta nella “prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall'effettiva utilità che potrebbe derivare a quest'ultimo dall'eventuale annullamento dell'atto impugnato5”.

La legitimatio ad causam invece, si ha con l' ”affermazione di colui che agisce/resiste in giudizio di essere titolare del rapporto controverso dal lato attivo o passivo6".

  1. Il percorso interpretativo seguito dal Giudice di Cagliari.

Il ricorso in questione verrà accolto perché le ordinanze impugnate non hanno in concreto e nel caso di specie perseguito finalità riconducibili all'ordine pubblico ed alla sicurezza pubblica, ma hanno finito per realizzare scopi diversi, per cui l'Ordinamento appresta differenti strumenti di tutela, anche alla luce del fatto che la motivazione dei provvedimenti impugnati “è del tutto insufficiente, non solo perché non è sostenuta da un'istruttoria adeguata […] ma soprattutto perché non costituisce […] una motivazione riconducibile a una delle finalità tassativamente indicate dalle legge7”.

Il Collegio specifica la propria interpretazione puntualizzando che oltre alla mancata dimostrazione di quanto dedotto, ovvero che “l’area in oggetto è destinata da tempo immemore a pubblico parcheggio e al transito di veicoli”, nella vicenda in disamina l'Amministrazione avrebbe dovuto agire in “autotutela possessoria” piuttosto che con le “ordinanze contingibili e urgenti”8.

6.1. Le ordinanze contingibili e urgenti secondo la giurisprudenza.

Come abbiamo anticipato nella premessa, partendo dal dato testuale dell'art. 54 TUEL, tali ordinanze servono per garantire la sicurezza urbana, nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento. Inoltre, tali provvedimenti “possono essere adottati soltanto in circostanze eccezionali, quando, al verificarsi di un fatto imprevisto, i normali rimedi predisposti dall'ordinamento si presentino inadeguati9”.

6.1.1. - Un caso significativo in materia: Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza n. 3490 del 13 giugno 2012.

Con tale pronunciamento10, la Sesta sezione di Palazzo Spada descrive in maniera puntuale i tratti salienti dell'istituto in disamina, al punto da venir richiamata sia dal Tar di Cagliari nella sentenza in rassegna che in altra occasione11.

Infatti, in termini precisi viene affermato che le ordinanze contingibili e urgenti rappresentano l'extrema ratio con cui l'Ente Locale deve provvedere nella gestione del territorio quando gli altri strumenti tipici non siano “utilizzabili12”.

Tali situazioni imprevedibili ed eccezionali consentono all'Amministrazione di agire in “deroga”, a condizione però, di assolvere ad un obbligo motivazionale rafforzato, caratterizzato da:

  • la specifica indicazione della “gravità” e “contingenza” del “pericolo”;
  • un'adeguata istruttoria;
  • la presenza di prove concrete e non mere presunzioni13.

6.1.1.1. - Prove concrete e non mere presunzioni.

Come più volte accennato, la giurisprudenza richiamata è pressoché univoca nell'accordare importanza decisiva all'istruttoria “preliminare” all'adozione delle suddette ordinanze.

Per quanto la contingibilità e l'urgenza mal si conciliano con il decorso del tempo, è fondamentale che i suddetti provvedimenti d'eccezione siano supportati da un solido corredo probatorio14.

Per esplicitare meglio tale questione, si ritiene opportuno richiamare un ormai risalente decisum della VI Sezione di Palazzo Spada, illuminante nel far emergere i criteri di valutazione della prova da adottare. In altre parole, si richiede almeno la presenza di “indici presuntivi idonei, precisi e concordanti15”.

Nel caso di specie infatti, è stato considerato che l'atto di impugnazione del Comune appellante non era abbastanza circostanziato per riuscire a convincere il Collegio Giudicante della bontà delle proprie tesi16.

E' evidente come vi sia un chiaro riferimento all'art. 2729 c.1 del Codice Civile in materia di presunzioni semplici:”Le presunzioni non stabilite dalla legge sono lasciate alla prudenza del giudice, il quale non deve ammettere che presunzioni gravi, precise e concordanti1718”.

Ciò premesso, emerge che la motivazione delle ordinanze in questione ha delle chiare implicazioni sia sostanziali che processuali, strettamente legate tra loro.

Infatti, le ordinanze contingibili e urgenti rappresentano l'extrema ratio, cioè, uno strumento da utilizzare in via sussidiaria qualora gli altri mezzi apprestati dall'Ordinamento non siano adeguati per la tutela degli interessi pubblici in gioco.

Tale sussidiarietà quindi, deve essere esplicitata in maniera solida.

Pertanto, si ritiene che qualora i suddetti provvedimenti siano motivati in maniera perplessa, una volta impugnati non è altamente probabile la loro resistenza in giudizio, in quanto non viene dimostrata la certezza della loro necessarietà.

  1. - I provvedimenti di autotutela possessoria.

Come abbiamo anticipato, il Tar di Cagliari ha riconosciuto la fondatezza del ricorso presentato poiché non è stata dimostrata l'eccezionalità della situazione che il Comune resistente ha dovuto fronteggiare.

Peraltro, è interessante notare come il Collegio illumina la via che l'Amministrazione avrebbe dovuto percorrere nella fattispecie in trattazione:”il riferimento potrebbe, al più, consentire l’emanazione di provvedimenti di autotutela possessoria (anche ai sensi dell’art. 378 della legge n. 2248, all. F, del 1865), o di altri strumenti ordinariamente previsti per la tutela dei beni pubblici, [...].”.

Ciò posto, bisogna osservare che l'autotutela può essere definita come “un potere amministrativo della pubblica amministrazione, mediante il quale essa può eliminare o ridurre i conflitti, reali o potenziali, che possono sorgere in relazione a suoi atti illegittimi od inopportuni, provvedendo direttamente ad annullarli, sanarli o modificarli”19.

Nello specifico, l'autotutela possessoria juris publici è “finalizzata all'immediato ripristino dello stato di fatto preesistente al fine di reintegrare la collettività nel godimento del bene ed espressione d'un potere generale desumibile dagli articoli 823 e 825 c.c. nonché dall'art. 378, comma 2, l. n. 2248 del 20/3/1865, allegato F, da esercitare in caso di turbative che impediscano o rendano disagevole il normale godimento del pubblico transito sulla strada stessa20”.

  1. Uso ab immemorabili o <<dicatio ad patriam>>.

Vi è un ulteriore argomento, rimasto in superficie e richiamato nelle ordinanze impugnate: “tale area [...] da tempo immemorabile è assoggettata ad uso pubblico21”.

Però, i ricorrenti erano di diverso parere sul punto. Infatti, contestavano tale presa di posizione affermando che nell'area contesa è presente ”solo un utilizzo consentito al pubblico dai proprietari, in particolare per lo svolgimento di attività di ristorazione o vendita di prodotti ai bagnanti (che potevano posteggiare i veicoli)22.

Ad ogni modo, l'uso pubblico da tempo immemorabile viene anche detto “uso ab immemorabili o dicatio ad patriam”, che consiste “nel comportamento di un proprietario che, seppur non intenzionalmente diretto a dar vita al diritto di uso pubblico, mette volontariamente, con carattere di continuità (non di precarietà e tolleranza), un proprio bene a disposizione della collettività, assoggettandolo al correlativo uso, al fine di soddisfare un'esigenza comune ai membri di tale collettività “uti cives”, indipendentemente dai motivi per i quali venga tenuto, dalla sua spontaneità e dallo spirito che lo anima23”.

Analogamente a quanto sopra affermato a proposito della contingibilità e urgenza (vedi supra par. 6.1.1.1), l'assolvimento dell'onere della prova dell'uso pubblico da tempo immemorabile è a carico dell'Amministrazione24. Ciò è confermato anche nella sentenza in annotazione25.

Inoltre, particolare attenzione viene attribuita all'indicazione del decorso del tempo. Tale uso infatti, si realizza se un determinato bene viene posto “spontaneamente e in modo univoco […] a disposizione di una collettività indeterminata di cittadini, […] ovvero attraverso l'uso del bene da parte della collettività indifferenziata dei cittadini, protratto per il tempo necessario all'usucapione26”.

Peraltro, la dicatio ad patriam ammette quale “prova contraria” l'azione negatoria ex art. 949 del Codice Civile27.

  1. Conclusioni.

Abbiamo visto come in materia di gestione del territorio la dialettica tra le prerogative dell'Amministrazione ed i diritti dei privati sia tutt'altro che lineare.

In particolare, è emerso come ogni istituto preordinato dall'Ordinamento sia collegato biunivocamente con la propria causa tipica.

Specificamente, in questa sede sono stati presi in considerazione due tipi di provvedimenti piuttosto frequenti a livello locale: quelli contingibili e urgenti, e quelli di autotutela possessoria jure publici. Nel corso dell'analisi, sono emerse le differenti finalità: “incolumità pubblica e sicurezza urbana” nel primo tipo, “godimento di beni per finalità di pubblico interesse” nel secondo.

Ciò posto, nonostante in linea di principio sia piuttosto agevole coglierne la distinzione, tale differenziazione non sempre è concretamente riscontrabile a priori, poiché le suddette “materie” tendono ad intrecciarsi, come è avvenuto nel caso in trattazione, in cui il Comune resistente argomentava le proprie tesi in termini di “manovra dei mezzi di soccorso” e “sicurezza della circolazione”.

Concludendo, si può affermare che per valutare la legittimità dell'attività amministrativa nella predetta materia è decisiva la fase istruttoria, dove la quantità e la qualità degli elementi probatori raccolti indicheranno la scelta del tipo di provvedimento da adottare, anche alla luce dell'osservanza dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, che devono guidare l'agire amministrativo.

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1 La Consulta ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del comma 4 dell'art. 54 TUEL “nella parte in cui comprende la locuzione <<, anche>> prima delle parole <<contingibili e urgenti>>”.

2 Consiglio di Stato, sezione IV, 29 aprile 2014, sentenza n. 2221 e la giurisprudenza ivi richiamata (Consiglio di Stato, sez. IV 03 marzo 2009 n. 1209; id., 07 settembre 2007 n. 4718; id., 13 agosto 2007 n. 4448; Consiglio di Stato, sez. V 17 settembre 2008 n. 4434; Consiglio di Stato, sez. IV, 28 marzo 1994, n. 291; Consiglio di Stato, sez. V 27 novembre 1987, n. 736; Consiglio di Stato, sez. V, 27 ottobre 1986, n. 568; Trib. Sup. acque pubbliche, 19 maggio 2000, n. 56). In tale pronunciamento, la IV Sezione di Palazzo Spada specifica che gli atti compiuti dal Sindaco quale Ufficiale di Governo vengono posti in essere dallo stesso in piena autonomia. Ovvero, “del tutto disgiunti da una qualsiasi forma di assenso, di concerto o comunque di “previa intesa”, [...]”. Inoltre, “anche se talvolta l'an delle singole decisioni può dipendere dalle direttive generali impartite da altre amministrazioni statali”, l'attuazione di tali direttive è a lui demandata, pertanto la responsabilità ricade sul Comune che quindi, in caso di impugnazione diventa l'esclusivo legittimato passivo.

3 Per l'applicabilità al processo amministrativo di tale norma, si veda G. Montedoro, in Il nuovo diritto processuale amministrativo, a cura di G.P. Cirillo, p. 195, che richiama Consiglio di Stato, sez. VI, 19 giugno 2009, n. 4134:”Nel processo amministrativo la regola fondamentale in materia di legittimazione ad agire è quella sancita dall'art. 81 c.p.c., secondo cui per agire in giudizio bisogna essere portatori di un interesse personale proprio, salvi i casi in cui la legge espressamente preveda la legittimazione a difendere interessi altrui o collettivi o generali”.

4 G. Montedoro, op.cit., p. 199.

5 G. Montedoro, op.cit., p. 198-199.

6 G. Montedoro, op.cit., p. 199, e la giurisprudenza ivi “massimata”: Consiglio di Stato, sez. V, 17-09-2008, n. 4409.

7 Tar Sardegna-Cagliari, sentenza in rassegna.

8 Tar Sardegna-Cagliari, ult.cit.

9 L. VANDELLI, Il sistema delle autonomie locali, p. 118, Il Mulino, 2004, Bologna, e la giurisprudenza ivi citata: Cass. Pen., sez. III, 17 aprile 1998; Consiglio di Stato, sez. IV, 13 dicembre 1999, n. 1844.

10 Disponibile in http://www.mondodiritto.it/giurisprudenza/consiglio-di-stato/diritto-amministrativo-l-ordinanza-di-sgombero-del-comune-per-possibile-pericolo-presupposti-per-una-legittima-emanazione-cons-stato-13-giugno-2012-n-3490.html

11 Consiglio di Stato, sezione V, sentenza n. 2090/2016.

12 Consiglio di Stato, sezione VI, ult.cit.: “le ordinanze contingibili ed urgenti possono essere adottate dal Sindaco nella veste di ufficiale di governo solamente quando si tratti di affrontare situazioni di carattere eccezionale e impreviste, costituenti concreta minaccia per la pubblica incolumità, per le quali sia impossibile utilizzare i normali mezzi apprestati dall'ordinamento giuridico: tali requisiti non ricorrono di conseguenza, quando le pubbliche amministrazioni possono adottare i rimedi di carattere ordinario”. In senso conforme, Consiglio di Stato, sezione V, sentenza n. 904/2012, in http://www.quotidianoentilocali.ilsole24ore.com/pa24.php?idDoc=13098659&idDocType=3.

13 Consiglio di Stato, sezione VI, ult.cit.

14 Consiglio di Stato, sezione VI, ult.cit.; Id., sezione V, sentenza del 11 dicembre 2007 n. 6366; Id., sezione VI, sentenza del 5 settembre 2005, n. 4525.

15 Consiglio di Stato, sezione VI, ult.cit.

16 Consiglio di Stato, sezione VI, ult.cit., ove l'argomento del contendere riguardava un'ordinanza ex art. 54 TUEL emanata per questioni attinenti l'inquinamento ambientale. Il predetto Collegio si esprime nei seguenti termini: “E' sufficiente riportare alcuni passaggi del ricorso in appello per rendere evidente ciò: “è impensabile che un operatore del settore che produca resine possa dirsi totalmente estraneo ed ignaro della situazione di inquinamento”, …. “quantomeno non può escludersi a priori che anche l'attuale proprietà abbia contribuito a causare o aggravare il danno”, … “si deve presumere … un abbandono interramento di rifiuti risalente ad epoca recente”, …. “non è scontato che l'attuale proprietà sia totalmente estranea da responsabilità”. L'accertamento della responsabilità di un inquinamento, specialmente in un caso complesso quale quello in esame, deve fondarsi su prove e non su mere presunzioni, peraltro del tutto sfornite del minimo grado di precisione e concordanza”.

17 Preliminarmente, l'art. 2727 del Codice Civile definisce come presunzioni “le conseguenze che la legge o il giudice trae da un fatto noto per risalire ad un fatto ignoto”.

18 Art. 192 c. 2 del Codice di Procedura Penale: “L'esistenza di un fatto non può essere desunta da indizi a meno che questi siano gravi, precisi e concordanti”.

19 P. Caretti – U. De Siervo, Istituzioni di Diritto Pubblico, Sesta edizione, G. Giappichelli Editore, 2002, Torino, p. 311.

20 Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza n. 2520 del 26.04.2018. Infatti, secondo l'art. 823 c. 2 del Codice Civile “Spetta all'autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico. Essa ha facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso regolati dal presente codice”. Inoltre, il successivo art. 825 afferma che “Sono parimenti soggetti al regime del demanio pubblico, i diritti reali che spettano allo Stato, alle province e ai comuni su beni appartenenti ad altri soggetti, quando i diritti stessi sono costituiti per l'utilità di alcuno dei beni indicati dagli articoli precedenti o per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli a cui servono i beni medesimi”. Infine, l'art. 378, l. n. 2248 del 20/3/1865, allegato F prevede che “Per le contravvenzioni alla presente legge, che alterano lo stato delle cose, è riservato al prefetto l'ordinare la riduzione al primitivo stato, dopo di aver riconosciuta la regolarità delle denuncie, e sentito l'ufficio del Genio civile. Nei casi di urgenza il medesimo fa eseguire immediatamente di ufficio i lavori per il ripristino. […] Queste attribuzioni sono esercitate dai sindaci quando trattasi di contravvenzioni relative ad opere pubbliche dei comuni”. Cfr. con A. Amaolo, Brevi cenni in tema di autotutela nella Pubblica Amministrazione, in www.ratioiuris.it:”l'autotuela possessoria ricorre quando la P.A reagisce al comportamento del privato che occupa materialmente un bene di proprietà della P.A senza esperire all'uopo un'azione possessoria. […] trova la sua giustificazione in relazione a preminenti ragioni di pubblico interesse. […] necessità della salvaguardia dell'incolumità pubblica, così come del patrimonio stradale [...]”. Cfr. con Tar Sardegna-Cagliari, sezione I, sentenza n. 1002/2014, annotata da V. Tevere, “Ordinanze sindacali contingibili e urgenti e potere di autotutela possessoria” in www.altalex.com: “Concorde giurisprudenza riconosce che l'art. 378 della L. 20 marzo n. 2248 all. F attribuisce al Sindaco […] Con la conseguenza che sussiste il potere dell'amministrazione comunale di ordinare la rimozione dei materiali ostativi al libero transito e, quindi, il ripristino dello stato dei luoghi, quando sussiste una situazione di fatto di oggettivo pregiudizio del pubblico passaggio [...]”.

21 Tar Sardegna-Cagliari, sentenza in rassegna.

22 Tar Sardegna-Cagliari, sentenza in rassegna.

23 Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza n. 1662 del 2018. L'uso uti cives è un uso “generalizzato”, a cui si contrappone l'uso uti dominus, che quello esercitato dai “residenti di una determinata zona”. In tal senso, si veda Consiglio di Stato, sezione V, sentenza n. 1178 del 2018, punto 18.

24 Consiglio di Stato, sezione V, ult.cit., punto 16 lett. c):”quanto al titolo esecutivo della servitù di uso pubblico (uso ab immemorabili o dicatio ad patriam) nessun ragguaglio specifico è stato fornito dall'amministrazione resistente; Id., punto 18: “Sennonchè gli elementi addotti […] non hanno un carattere inequivoco e tale da consentire di potere affermare con ragionevole certezza l'esistenza di un uso pubblico sulle strade in questione”.

25 Tar Sardegna-Cagliari, sentenza in rassegna: “Peraltro, in disparte il problema di dimostrare quanto asserito esibendo un idoneo apparato istruttorio e probatorio, il riferimento potrebbe, al più, consentire l'emanazione di provvedimenti di autotutela possessoria [...]”.

26 Tar Lazio-Roma, sezione II ter, sentenza n. 2533 del 2018. Inoltre, il Tar Centrale ricorda che “spetta al giudice ordinario l'accertamento dell'esistenza o della inesistenza della servitù”, mentre “le eventuali contestazioni di legittimità dei provvedimenti adottati sulla base dell'affermazione dell'inesistenza della servitù”, sono demandate alla giustizia amministrativa ex art. 8 c.p.a. Ovvero, “Il giudice amministrativo […] conosce senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale”.

27 Consiglio di Stato, Sezione I, parere n. 00188 del 2018, secondo cui la predetta dicatio “è superabile con la prova contraria, dell'inesistenza di un diritto di godimento dei terzi da produrre con un'azione negatoria (art. 949 del Codice Civile) davanti al giudice civile”.