Consiglio di Stato, Sez. V, sent. n. 6225 del 18 settembre 2019.

Con la pronuncia in esame la Quinta Sezione del Consiglio di Stato ha chiarito che: la fattispecie costitutiva dell’illecito aquiliano c.d. da illegittima attività amministrativa -così come si è venuta delineando nell’evoluzione giurisprudenziale in materia di azione risarcitoria contro la pubblica Amministrazione- potrebbe, in astratto, non essere interamente compiuta al momento dell’adozione di un atto amministrativo illegittimo generale, avente cioè natura regolamentare e programmatica, ove questo sia, in sé, privo di autonoma efficacia lesiva, in quanto necessitante allo scopo di distinti successivi atti esecutivi. In ipotesi, gli atti esecutivi potrebbero essere elementi necessari a “completare” la fattispecie oggettiva dell’illecito causativo di responsabilità, sia quanto alla condotta dannosa che quanto al danno risarcibile.

In particolare, gli atti amministrativi esecutivi, illegittimi perché viziati da illegittimità derivata dall’atto amministrativo generale (dovendosi poi distinguere, nei singoli casi, se si tratti di invalidità ad effetto caducante o ad effetto viziante), potrebbero, volta a volta, risultare necessari per dare luogo ad una compiuta fattispecie di illecito, consentendo di individuare i soggetti titolari degli interessi legittimi incisi dall’attività amministrativa illegittima e/o di concretizzare le conseguenze pregiudizievoli da questa prodotti nella sfera patrimoniale di tali soggetti.

Con la precisazione che il danno risarcibile in caso di illegittima attività amministrativa comportante l’indebita sottrazione al mercato degli affidamenti di pubblici servizi mantiene sempre la medesima natura, che è quella di danno c.d. da perdita della chance (di partecipare ad uno o più procedimenti di evidenza pubblica per l’affidamento dei servizi, qualora l’impresa abbia la seria probabilità di conseguire un risultato utile all’esito di tale partecipazione); piuttosto, la sua quantificazione -pur continuando ad essere equitativa, in quanto danno che non può essere provato nel suo preciso ammontare (arg. ex art. 1226 cod. civ.)- diviene tuttavia riferibile al singolo servizio oggetto della convenzione di affidamento diretto, piuttosto che ad un numero indeterminato di servizi affidabili in forza della sola deliberazione di indirizzo (nello specifico, della giunta regionale). In sintesi, si può affermare che, nel caso di adozione di un atto amministrativo generale e programmatico seguito dall’adozione di atti esecutivi, l’illegittimità del primo e l’illegittimità derivata dei secondi danno luogo ad un’unitaria fattispecie di illecito produttiva di responsabilità della pubblica amministrazione, potendosi verificare, in concreto, che gli elementi costitutivi della relativa fattispecie risultino integrati sin dal momento dell’adozione dell’atto generale ovvero che, volta a volta, necessitino, allo scopo, dell’adozione degli atti esecutivi, nei termini su enunciati.