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Anno XIII - n. 06 - Giugno 2021

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Rimessa alla Consulta questione relativa al "tetto retributivo" dei giudici tributari. Ordinanza del Consiglio di Stato.

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Consiglio di Stato, Sez. V, ord. del 5 maggio 2021, n. 3503.

E’ rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 13, d.l. n. 66 del 2014 e dell’art. 23-ter, d.l. n. 201 del 2011, per contrasto con agli artt. 3, 23, 36, 53 e 97 Cost., nella parte in cui estendono l’istituto del “tetto retributivo” anche ai compensi dei giudici tributari che ordinariamente svolgano attività lavorativa subordinata presso una pubblica amministrazione, finendo in tal modo per tradursi nell’imposizione unilaterale, da parte dell’amministrazione beneficiaria dei relativi servizi, della progressiva gratuità delle relative prestazioni, man mano che la qualità e quantità delle stesse vada aumentando


Ha ricordato la Sezione che la disciplina del limite massimo alle retribuzioni pubbliche costituisce il paradigma generale cui ricondurre la materia delle attribuzioni economiche della pubblica amministrazione per remunerare i propri dipendenti, e ad essa si deve fare riferimento anche per le previsioni in tema di cumulo tra pensioni e retribuzioni a carico delle finanze pubbliche.
Una tale disciplina, in sostanza, viene fatta iscrivere in un contesto generale di risorse finanziarie pubbliche limitate messo in relazione all’obiettivo politico-economico del contenimento della spesa pubblica. Queste andrebbero ripartite in maniera congrua, il che avverrebbe sganciandole del tutto, raggiunto un certo livello, dall’effettività del sinallagma contrattuale lavorativo del pubblico (ma non: del privato) dipendente: dunque gravando ex lege, e al di fuori di quanto responsabilmente accettato e previsto dal lavoratore all’atto di costituzione del rapporto lavorativo, di gratuità delle prestazioni il lavoratore pubblico che abbia, nel complesso dell’attività lavorativa pubblica – non importa di quale quantità o qualità – raggiunto complessivamente l’imprevisto “tetto” lordo (e sempre che non rientri tra le poche eccezioni nominatamente stabilite dalla legge).
La disciplina del limite alle retribuzioni pubbliche si presenta, invero, come una misura di contenimento della complessiva spesa pubblica, analogamente ad altri interventi introdotti in altri àmbiti. 

si tratta di un regime restrittivo particolare che concerne i soli lavoratori pubblici e che, pur a parità di condizioni, li distingue economicamente dai lavoratori privati: per i quali non si impone altrettanto sacrificio remunerativo da “taglio lineare”, per il fatto soggettivo che i loro rapporti di lavoro principali sono estranei alla spesa pubblica; e dunque muove dalla giurisprudenza che si è formata, ma considera anche difficile sostenibilità a lungo termine di un siffatto, comunque oggettivamente discriminatorio tra pari lavoratori, taglio lineare.
Tuttavia, questa disparità qui assume tratti nuovi e affatto particolari rispetto a quanto vagliato in passato.
Qui, invero, non si tratta solo di comparare genericamente diverse o simili prestazioni lavorative, e dunque di svolgere una comparazione per categorie soggettive generali: ma di comparare specificamente, in concreto, la medesima, oggettiva, prestazione lavorativa (quella di giudice tributario): la quale, malgrado siffatta identità oggettiva della prestazione, viene diversamente remunerata dallo Stato secondo un criterio discretivo meramente soggettivo; cioè a seconda che sia prestata da un lavoratore privato ovvero da un lavoratore pubblico (che ha una retribuzione principale pari o prossima al “tetto” indicato): il quale perciò, a differenza di quell’altro che pur svolge la medesima prestazione, nulla in pratica viene ad essere retribuito per quanto supera il “tetto”, mentre l’altro lo continua in pieno e senza diminuzioni di sorta.
Infatti riguardo a quello stesso lavoro effettivamente svolto di giudice tributario, simile ablazione non è dalla legge praticata (anzi: è a contrariis esclusa) a carico quegli altri soggetti che traggono i primi redditi lavorativi dal lavoro privato o comunque autonomo e però svolgono anch’essi quel medesimo lavoro di giudice tributario, in ipotesi finanche presso la stessa concreta unità organizzativa (ufficio, sezione) dove la svolge il magistrato o pubblico dipendente, pur onerato della medesima quantità e qualità di lavoro.
Si tratta dunque di un’evidente disparità di trattamento: non di situazioni simili, ma della medesima situazione; e questo vale per tutti i giudici tributari che sono pubblici dipendenti (e che, beninteso, sono toccati dal “tetto”) rispetto a tutti i giudici tributari che non sono pubblici dipendenti (anche se, beninteso, sarebbero altrimenti toccati dal “tetto”). La disparità non potrebbe essere più chiara e maggiore.
Tale è qui il tema primario – e non il solo – della questione di legittimità costituzionale che qui si solleva rispetto a più norme della Costituzione.
E’ leso innanzitutto il principio di eguaglianza dell’art. 3 Cost., atteso che la norma in questione fa riferimento non a una prestazione lavorativa secondaria a remunerazione “fissa”, ma ad una prestazione la cui remunerazione è dalla legge prevista come variabile in relazione alla misura della quantità e al livello del lavoro effettuato (art. 13, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 545).
Ne viene che in termini di risultato pratico – profilo il cui rilievo è essenziale, perché si versa in un tema economico – ciò determina in sé una tendenziale, progressiva imposizione della gratuità della prestazione lavorativa effettuata in capo a chi è prossimo, o addirittura ha già raggiunto, il “tetto” retributivo suddetto.
Questa situazione genera poi un’ulteriore disparità di trattamento, interna alla categoria dei dipendenti pubblici che svolgono un siffatto servizio ulteriore: a seconda che siano o non siano prossimi al (o abbiano raggiunto il) “tetto”.
La questione dunque non si si esaurisce nella gratuità tendenziale della prestazione lavorativa di giudice tributario, la quale già ripropone – come meglio si vedrà - la capitale questione del contrasto dell’art. 36 Cost. in termini di proporzionalità. Essa infatti appare rilevare di suo, e in modo accentuato, in termini di progressività e di irragionevolezza di questa gratuità tendenziale.
È dato invero ravvisare, alla base di tutto, un nuovo e manifesto contrasto con il principio di ragionevolezza ed eguaglianza, dunque con l’art. 3 Cost.: perché dalle indicate comparazioni risulta una gratuità tendenziale paradossalmente tanto maggiore quanto maggiore è l’impegno lavorativo, complessivo e settoriale, realmente profuso ed esplicato dal lavoratore a beneficio dell’amministrazione pubblica.
Tutto ciò appare dunque di suo andare in contrasto sia con il principio di ragionevolezza, sia con il principio di eguaglianza, dunque appunto con l’art. 3 Cost. Ma anche – in nuove forme e assai più incisive rispetto a quelle di cui alla ricordata sentenza costituzionale - in contrasto con il principio generale della giusta e – a parità (anzi: identità) di condizioni - pari retribuzione del lavoro (art. 36 Cost.): la quale deriva da regole etiche e sociali oggi stimate universali nei rapporti economico-lavorativi e collegate alla dignità stessa dell’uomo, che massimamente si concretizza ed esprime proprio attraverso il lavoro, il suo significativo valore morale e il suo riconoscimento economico: che, essendo produttivo di ricchezza a favore altrui, oltre a conferire dignità a chi lo svolge è fatto economico generativo e traslativo di valore; e che per questa medesima ragione – etica, giuridica ed economica – impone l’obbligo del compenso a chi ne riceve l’utilità e il corrispondente diritto a chi lo offre. Reciprocamente, vale a dire dal lato della remunerazione, il guadagno da lavoro è considerato di prima dignità rispetto al profitto d’impresa, al frutto del risparmio, alla rendita.
Si tratta di principi oggi immanenti a ogni ordinamento civile, tanto da concretizzare – e già a livello internazionale – un riconosciuto diritto fondamentale dell’uomo: «il diritto ad eguale retribuzione per eguale lavoro» è espressamente considerato un diritto dell’uomo (cfr. art. 23, comma 2, della Dichiarazione Universale dei Diritti Umani dell’Assemblea generale dell’ONU, Parigi, 10 dicembre 1948). E qui non è dubbio che, per le ragioni dette, ricorrano per l’esattamente «eguale lavoro» (di più: come detto, si tratta di identico lavoro). Il che comporta, come immediata e naturale conseguenza, che debba davvero sussistere «il diritto ad eguale retribuzione».
Si verte perciò della violazione non solo dell’art. 36 Cost., ma anche – e prima – del diritto dell’uomo a tale parità di retribuzione, riconosciuto al massimo livello internazionale: del che occorre tener conto alla luce dell’art. 10, primo comma, da solo e in combinato disposto con l’art. 2 Cost.. 

Appare dunque già in questi primi sensi non manifestamente infondato il sospetto di un contrasto delle dette norme primarie con gli articoli 2, 3, 10, 36, 97 Cost..
Ha aggiunti la Sezione che anche indipendentemente da questa comparazione e dalla disparità di trattamento che ne deriva (e che vale a distinguere questo caso dai restanti), va comunque considerato che non rispetterebbe la comune logica l’assumere che la percezione del “tetto massimo” varrebbe ad assicurare l’adeguata retribuzione di tutte le attività lavorative effettivamente svolte, per quanto considerate e confuse in un coacervo contabile. Invero, ciò equivarrebbe a non dare rilievo alcuno al pur esistente dispendio aggiuntivo di energie per il lavoro aggiuntivo: e assumere – per poco ragionevole fictio iuris – che l’attività di giudice tributario non direttamente retribuita verrebbe di fatto a non comportare questo dispendio di energie e generare il diritto alla retribuzione; ovvero, a essere in parte “compensata” da una quota della retribuzione percepita dal pubblico dipendente quale corrispettivo dell’attività lavorativa subordinata ordinariamente svolta, con corrispondente restrizione di quella spettante per il lavoro principale, in disparità, a quel punto, con gli altri esercenti lo stesso lavoro principale: ulteriore profilo di violazione dell’art. 3 Cost..
Una tale raffigurazione, comunque, urterebbe con la natura reciprocamente diversa e certo non omogenea dei due rapporti di servizio, solo il primo dei quali è optimo iure di lavoro dipendente (ai sensi dell’art. 1,1 d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 545, «La nomina a una delle funzioni dei componenti delle commissioni tributarie provinciali e regionali non costituisce in nessun caso rapporto di pubblico impiego»).
Anche da quest’angolazione appare emergere un ulteriore contrasto delle dette norme primarie con l’art. 3 Cost., in punto di disparità di trattamento e di violazione del canone generale di ragionevolezza che deve caratterizzare le leggi.
Aspetto decisivo della sospetta incostituzionalità è pertanto la circostanza che – lungi dal prevedere un limite massimo di retribuzione per l’attività lavorativa svolta nell’interesse dell’amministrazione, qual è l’intento dichiarato del legislatore – l’applicazione dell’istituto del “tetto retributivo” anche ai compensi dei giudici tributari che ordinariamente svolgano attività lavorativa subordinata presso una pubblica amministrazione in realtà finisce per tradursi nell’imposizione unilaterale, da parte dell’amministrazione beneficiaria dei relativi servizi, della progressiva gratuità delle relative prestazioni, man mano che la qualità e quantità delle stesse vada aumentando.
​​​​​​​Invero, se il giudice tributario svolge presso l’amministrazione di originaria appartenenza funzioni di particolare complessità e rilievo (ed è questo il caso), tanto più se con elevata anzianità di servizio, fatalmente non vedrà retribuita, in tutto o in parte, l’attività giudicante – pur se connotata da profonda complessità tecnica – svolta presso le Commissioni tributarie e nell’esclusivo interesse dell’amministrazione dell’economia e finanze e della sua giustizia.