Consiglio di Stato, Sez. atti normativi, parere del 24 luglio 2020, n. 1374.

NUMERO AFFARE 00763/2020

OGGETTO: Ministero dell'economia e delle finanze - Ufficio legislativo finanze. Schema di decreto recante modifiche al decreto ministeriale 21 febbraio 2013, n. 38, “Regolamento recante disciplina della distribuzione e vendita dei prodotti da fumo”;

LA SEZIONE

Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 6774, in data 12 giugno 2020, con la quale il Ministero dell'economia e delle finanze - Ufficio legislativo finanze ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Daniele Ravenna;

Premesso:

Il Ministero dell’economia e delle finanze trasmette, con nota prot. n. 6774 del 12 giugno 2020, la richiesta, debitamente sottoscritta dal Ministro, di parere sullo schema di decreto ministeriale concernente modifiche al decreto ministeriale 21 febbraio 2013, n. 38, “Regolamento recante disciplina della distribuzione e vendita dei prodotti da fumo”.

La relazione illustrativa, ad opera dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, riferisce che il predetto decreto ministeriale n. 38/2013 regolamenta la distribuzione e vendita dei prodotti da fumo, in attuazione di quanto disposto dall'art. 24, comma 42, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, e successive modificazioni, prevedendo, tra l'altro, parametri di distanza tra i punti di vendita e di produttività minima dei punti medesimi.

Nell'ambito di una procedura precontenziosa comunitaria (caso EU-Pilot 8002/15/GROW) sono emersi alcuni profili di contrasto del citato comma 42 con l'ordinamento comunitario, nella parte in cui stabilisce, per l'istituzione di rivendite e patentini, il criterio della produttività minima, configurando la violazione dell'art. 14 della direttiva 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE, relativa ai servizi sul mercato interno (cd. “direttiva servizi”), le cui disposizioni non consentono "l'applicazione caso per caso di una verifica di natura economica che subordina il rilascio dell'autorizzazione alla prova dell'esistenza di un bisogno economico o di una domanda di mercato, o alla valutazione degli effetti economici potenziali o effettivi dell'attività...".

Al fine di eliminare tali profili di illegittimità, ricorda la relazione, l'art. 4, comma 1, della legge 3 maggio 2019, n. 37 (Legge europea 2018), ha apportato alcune modifiche al richiamato art. 24, comma 42, in particolare stabilendo che il già previsto criterio della distanza non debba essere inferiore a 200 metri e sostituendo il criterio della produttività minima con quello del rapporto di una rivendita ogni 1.500 abitanti.

Sia il nuovo criterio di popolazione che quello di distanza – rappresenta l’Agenzia riferente - non sarebbero in contrasto con l'ordinamento comunitario, in quanto espressamente ammessi dall'art. 15 della citata direttiva servizi, purché non discriminatori, proporzionati e giustificati da un motivo di interesse generale.

Con lo schema di decreto sottoposto per il parere vengono quindi apportate, in base a quanto previsto dall'art. 4, comma 3, della citata legge n. 37/2019, le modifiche al decreto ministeriale n. 38/2013 al fine di dare attuazione alle disposizioni previste dal comma 1 dello stesso articolo.

Lo schema consta di un unico articolo, redatto nella forma di “novella” al decreto ministeriale n. 38/2013.

Allo schema sono allegate la relazione di AIR e la relazione di ATN; il testo dello schema non risulta verificato da parte del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato stessa (cd. “bollinatura”).

Con successivo invio del 16 luglio 2020 (prot. n. 8205/2020) l’Ufficio legislativo del Ministero ha trasmesso la relazione tecnica (che peraltro non risulta anch’essa verificata) e un testo a fronte, che evidenzia le modifiche apportate dallo schema in esame al decreto ministeriale n. 38/2013.

Considerato:

Il Regolamento di cui al decreto ministeriale n. 38/2013 (di seguito semplicemente “Regolamento”), che l’Amministrazione propone ora di modificare mercé lo schema in esame, trae origine da una disposizione [l’art. 24, comma 42, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (“Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria”)], successivamente modificata come si dirà, la quale demandava a un Regolamento ministeriale, da emanare di concerto con il Ministro della salute entro il 31 dicembre 2011, la determinazione delle modalità per l'istituzione di rivendite ordinarie e speciali di generi di monopolio, nonché per il rilascio ed il rinnovo del patentino.

Occorre ricordare, al riguardo, che la vendita dei prodotti da fumo è tuttora in parte disciplinata dalla legge 22 dicembre 1957, n. 1293, “Organizzazione dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio”, la quale statuisce che la vendita al pubblico dei generi di monopolio è effettuata a mezzo di rivendite ordinarie, rivendite speciali, ovvero può svolgersi in altri luoghi autorizzati a mezzo del rilascio di apposito patentino.

Il comma 42 suddetto indica altresì puntualmente i principi cui il Regolamento deve conformarsi, che giova citare integralmente:

“a) ottimizzazione e razionalizzazione della rete di vendita, anche attraverso l'individuazione di criteri volti a disciplinare l'ubicazione dei punti vendita, al fine di contemperare, nel rispetto della tutela della concorrenza, l'esigenza di garantire all'utenza una rete di vendita capillarmente dislocata sul territorio, con l'interesse pubblico primario della tutela della salute consistente nel prevenire e controllare ogni ipotesi di offerta di tabacco al pubblico non giustificata dall'effettiva domanda di tabacchi;

b) istituzione di rivendite ordinarie solo in presenza di determinati requisiti di distanza e produttività minima;

c) introduzione di un meccanismo di aggiornamento dei parametri di produttività minima rapportato alle variazioni annuali del prezzo medio al consumo dei tabacchi lavorati intervenute dall'anno 2001;

d) trasferimenti di rivendite ordinarie solo in presenza dei medesimi requisiti di distanza e, ove applicabili, anche di produttività minima;

e) istituzione di rivendite speciali solo ove si riscontri un'oggettiva ed effettiva esigenza di servizio, da valutarsi in ragione dell'effettiva ubicazione degli altri punti vendita già esistenti nella medesima zona di riferimento, nonché' in virtu' di parametri certi, predeterminati ed uniformemente applicabili sul territorio nazionale, volti ad individuare e qualificare la potenzialità della domanda di tabacchi riferibile al luogo proposto;

f) rilascio e rinnovi di patentini da valutarsi in relazione alla natura complementare e non sovrapponibile degli stessi rispetto alle rivendite di generi di monopolio, anche attraverso l'individuazione e l'applicazione, rispettivamente, del criterio della distanza nell'ipotesi di rilascio, e del criterio della produttività minima per il rinnovo.”

Il comma 42 ha subìto una prima, limitata modifica ad opera della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (legge di stabilità 2013), la quale ha posticipato il termine per l’emanazione del Regolamento al 31 marzo 2013 ed ha espunto la previsione del concerto del Ministro della salute.

In attuazione del comma 42 così modificato, è stato quindi emanato con decreto ministeriale n. 38/2013 il Regolamento, che reca una organica disciplina delle rivendite ordinarie e speciali e dei patentini.

Al fine del presente parere, giova altresì ricordare le premesse del Regolamento, nelle quali vengono chiaramente enunciati i principi ispiratori di tale disciplina, mirante alla composizione di istanze fra loro potenzialmente confliggenti e tale da configurare un sistema di mercato rigidamente regolato:

- l’esigenza di rendere il regime regolatorio “comunque compatibile con gli interessi pubblici della tutela della concorrenza e della salute, a loro volta funzionali alla tutela degli interessi dei consumatori”;

- la “necessità di contemperare l’esigenza di garantire all'utenza una rete di vendita adeguatamente dislocata sul territorio con l’interesse pubblico della tutela della salute, consistente nel prevenire e controllare ogni ipotesi di offerta di tabacco al pubblico che non sia giustificata dall’effettiva domanda di tabacchi e che sia, invece, tendente ad incentivarla oltre la sua naturale quantificazione”;

- la considerazione che “la razionalizzazione della rete di vendita… previene ed esclude il possibile sovradimensionamento ingiustificato della rete di vendita e, conseguentemente, costituisce strumento necessario al fine di non alterare l’offerta di tabacchi in misura non corrispondente all’entità della stessa”;

- l’ulteriore considerazione che “ai fini dell'efficienza della rete di vendita occorra tenere conto dell'andamento sia dei prezzi al consumo dei tabacchi lavorati sia della relativa domanda”.

In sintesi i contenuti del Regolamento, quale attualmente vigente, sono i seguenti.

L’art. 1 ribadisce che la vendita al pubblico di tabacchi lavorati è effettuata a mezzo di rivendite – distinte in ordinarie e speciali - ovvero di patentini.

L’art. 2 detta i criteri per l'istituzione di rivendite ordinarie, fondati su una molteplicità di parametri: la distanza minima dalle rivendite già in esercizio (differenziata in relazione alla dimensione anagrafica del Comune interessato), il rispetto del rapporto numerico di una rivendita ogni 1500 abitanti residenti nei Comuni con popolazione fino a 10.000 abitanti (derogabile se la rivendita più vicina dista oltre 600 metri), il divieto di istituzione qualora gli aggi realizzati dalle tre rivendite più vicine non superino una certa soglia, determinata a sua volta applicando diversi parametri; è inoltre prevista la possibilità di revocare, “nell'interesse del servizio”, l’istituzione di una rivendita in via di esperimento qualora la stessa non abbia raggiunto, nel triennio di esperimento, la soglia degli aggi sopra indicata.

L’art. 3 indica le modalità per la istituzione delle rivendite ordinarie e fornisce all’Amministrazione ulteriori criteri, quali:

- l’esigenza di tenere particolarmente conto delle zone caratterizzate da nuovi sviluppi abitativi, commerciali ovvero della particolare rilevanza assunta dai nodi stradali e dai centri di aggregazione urbana tali da rendere palesi carenze dell’offerta in funzione della domanda;

- l’esigenza, alla luce dei punti di vendita già esistenti nonché delle istanze di trasferimento nel frattempo pervenute, che la rete di vendita dei tabacchi lavorati risulti:

a) adeguata ad un effettivo e concreto rapporto tra domanda e offerta;

b) organizzata in modo tale da garantire l'efficienza e l'efficacia dei controlli da parte dell'amministrazione, a tutela dei minori, dell’ordine e della sicurezza pubblica, della salute pubblica, nonché del gettito.

L’art. 4 detta i criteri per l'istituzione di rivendite speciali, che possono essere istituite – come chiarisce l'art. 22 della legge 22 dicembre 1957, n. 1293 ivi richiamato - per soddisfare particolari esigenze del pubblico servizio anche di carattere temporaneo quando, a giudizio dell'Amministrazione, manchino le condizioni per procedere alla istituzione di una rivendita ordinaria, ovvero al rilascio di un patentino. A tal fine, ai sensi del Regolamento l’Amministrazione dovrà valutare:

a) l'ubicazione degli altri punti vendita già esistenti nella medesima zona di riferimento;

b) la possibile sovrapposizione della rivendita da istituire rispetto agli altri punti vendita già esistenti nella medesima zona di riferimento;

c) il significativo pregiudizio economico che dalla nuova rivendita deriverebbe per quelle già esistenti nella medesima zona di riferimento.

Le rivendite speciali possono essere istituite nei luoghi tassativamente elencati al comma 2 (stazioni ferroviarie, stazioni automobilistiche e tranviarie, stazioni marittime, aeroporti, ecc.), nonché in “altri luoghi” (quali ad esempio sale Bingo, ipermercati e centri commerciali), rispettando in tal caso i parametri fissati dall’art. 2 e, per i centri commerciali, “valutando le particolari esigenze di equilibrare il rapporto fra domanda e offerta”.

L’art. 5 disciplina il procedimento per l’istituzione delle rivendite speciali.

L’art. 6 disciplina il procedimento per l'istituzione delle rivendite presso gli impianti di distribuzione carburanti.

L’art. 7 detta i criteri per il rilascio dei patentini. Questi possono essere istituiti presso pubblici esercizi, le cui tipologie sono espressamente indicate (esercizi per la somministrazione di cibi e bevande, alberghi, bar “di rilevante frequentazione”, ecc.), previa valutazione da parte dell’Amministrazione di molteplici elementi, fra i quali rileva in questa sede segnalare “la redditività dell'esercizio prodotta negli ultimi ventiquattro mesi, valutata anche mediante verifica del numero di scontrini fiscali ovvero di biglietti di accesso emessi quotidianamente, nonché dalle dichiarazioni dei redditi ed IVA”.

L’art. 8 disciplina il procedimento per il rilascio dei patentini, ove merita segnalare che, ai sensi del comma 3, il richiedente il rilascio del patentino deve produrre una dichiarazione sostituiva, nella quale indica “il reddito che risulta dalle dichiarazioni dei redditi relative agli ultimi due periodi di imposta, …, nonché il numero degli scontrini fiscali emessi in tali periodi”.

L’art. 9 disciplina il rinnovo dei patentini, statuendo, in particolare, che tale rinnovo è subordinato alla condizione che il richiedente abbia effettuato un prelievo di generi di monopolio per un valore complessivo medio annuo di un ammontare minimo, che la norma fissa a soglie differenziate in relazione al numero di abitanti del Comune ove ha sede l’esercizio.

L’art. 10 regola i trasferimenti in zona e fuori zona delle rivendite ordinarie.

L’art. 11 disciplina il procedimento di trasferimento delle rivendite ordinarie.

L’art. 12, infine, concerne i trasferimenti per causa di forza maggiore.

Come già riferito, la Commissione europea, con il caso EU-Pilot 8002/15/GROW, ha contestato il fatto che l’art. 24, comma 42, del decreto-legge n. 98/2011 (norma, come sopra si è esposto, fondativa del Regolamento) rechi un criterio che consenta l’apertura di nuovi tabaccai solo quando la produttività dei tabaccai già esistenti abbia superato una certa soglia minima, in contrasto con l’art. 14 della direttiva servizi.

Di conseguenza, onde pervenire alla chiusura del caso, la Legge europea 2018, con l’art. 4 – la cui rubrica richiama espressamente il caso stesso – ha apportato varie modifiche all’art. 24 suddetto.

Più precisamente, il comma 1 ha:

- rideterminato i parametri per la istituzione delle rivendite ordinarie, fissando il requisito della distanza minima (non meno di 200 metri da altra rivendita), il parametro di una rivendita ogni 1500 abitanti e sopprimendo nel contempo ogni riferimento al requisito della produttività minima;

- previsto che i trasferimenti delle rivendite ordinarie siano consentiti solo in presenza dei medesimi requisiti di distanza e, “ove applicabili”, di popolazione;

- previsto che le rivendite speciali siano istituite “solo ove si riscontri un'oggettiva ed effettiva esigenza di servizio, da valutarsi in ragione dell'effettiva ubicazione degli altri punti vendita già esistenti nella medesima zona di riferimento, nonché in virtù dei requisiti” della distanza da altra rivendita e del rapporto con la popolazione sopra fissati per le rivendite ordinarie;

- soppresso anche per il rinnovo dei patentini il parametro della produttività.

Il comma 2 quantifica gli oneri derivanti dal comma 1 nella misura di 1,4 milioni annui a decorrere dal 2019 e provvede alla relativa copertura.

Il comma 3 prevede che con regolamento ministeriale, da adottare entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge europea (termine scaduto il 26 novembre 2019), si provveda all’attuazione del comma 1.

Il comma 4 fa comunque salvi gli effetti prodotti dal citato art. 24, comma 42, e dal richiamato Regolamento.

Tanto premesso, relativamente allo schema sottoposto si formulano le seguenti osservazioni.

Per quanto attiene alla struttura del testo in esame, come detto, esso è redatto nella forma di “novella” al Regolamento emanato con decreto ministeriale 21 febbraio 2013, n. 38. Dal momento che il Regolamento reca una organica disciplina della materia ad esso demandata dal più volte richiamato art. 24, comma 42, del decreto-legge n. 98/2011 e che la Legge europea 2018 prevede che siano effettuate solo circoscritte e puntuali modifiche a tale disciplina, la Sezione condivide tale scelta, che appare conforme ai principi sulla redazione dei testi normativi, sancito nelle circolari congiunte dei Presidenti del Senato, della Camera dei deputati e del Consiglio dei ministri in data 20 aprile 2001, “Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi”.

Al riguardo si suggerisce che, per agevolare la conoscibilità del testo del Regolamento quale modificato, l’Amministrazione proceda, contestualmente alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dello schema qui in esame, alla ripubblicazione del Regolamento stesso quale risulterà dalle modifiche, in applicazione dell’art. 6, secondo comma, della legge 11 dicembre 1984, n. 839, “Norme sulla Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana e sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana”, secondo il quale “Quando una legge ovvero un decreto o altro atto avente contenuto normativo abbia subito diverse e complesse modifiche disposte nelle forme indicate nel precedente comma, il Ministero competente può predisporre, per la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, un testo aggiornato della legge o dell'atto, nel quale le modifiche apportate sono stampate in modo caratteristico e ne è specificata la fonte.”

Relativamente ai profili finanziari, l’Ufficio legislativo del Ministero ha trasmesso una relazione tecnica (peraltro non verificata dal Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato), nella quale si afferma che lo schema non comporta alcun onere aggiuntivo rispetto a quello quantificato in sede di relazione tecnica alla Legge europea 2018 e da quest’ultima coperto (nella misura, sopra ricordata, di 1,4 milioni annui). La relazione tecnica chiarisce poi che il parametro, introdotto dalla predetta Legge europea 2018, di una rivendita ogni 1500 abitanti potrà comportare una contrazione delle nuove rivendite, con una riduzione delle entrate annue derivanti dai corrispettivi di aggiudicazione prevedibile in misura pari alla predetta cifra.

La Sezione prende atto di quanto dichiarato, rilevando un non perfetto coordinamento con quanto affermato dalla relazione tecnica al disegno di legge europea 2018 (Atto Senato 822 – XVIII legislatura), laddove si asseriva che tale legge, non essendo direttamente applicabile, di per sé non comportasse conseguenze finanziarie (implicitamente rinviando, per tali conseguenze, al regolamento attuativo, cioè allo schema qui in esame). In conclusione, si ritiene che lo schema in esame si sarebbe dovuto corredare della relazione tecnica debitamente verificata.

Per quanto attiene al contenuto, la Sezione osserva quanto segue.

L’art. 2, comma 3, del Regolamento viene modificato nel senso di non consentire l’istituzione di una nuova rivendita qualora sia stato già raggiunto il rapporto di una rivendita ogni 1500 abitanti. Il testo proposto prevede peraltro una deroga, nel senso di consentire la suddetta istituzione nei Comuni con popolazione inferiore a 1500 abitanti che ne siano sprovvisti, qualora la rivendita ordinaria più vicina già in servizio disti oltre 600 metri. La relazione illustrativa spiega che tale deroga è dettata dall’esigenza di dare attuazione a un ordine del giorno approvato dalla Camera dei deputati, volto ad assicurare la presenza di una rivendita nei Comuni con popolazione inferiore a tale soglia.

La deroga appare in contrasto con il tenore letterale della norma primaria che, alla lettera b), non risulta prevedere deroghe né al requisito della distanza minima fra rivendite, né a quello del rapporto con la popolazione. Occorre tuttavia considerare che la previsione di cui alla lettera a) della norma primaria demanda al Regolamento l’individuazione di criteri volti a disciplinare l’ubicazione dei punti vendita, contemperando l’esigenza di garantire una rete capillarmente dislocata sul territorio con quella di tutelare la salute. Inoltre la disposizione di legge appare dar luogo a un precetto normativo incompleto, giacché non è indicata la base territoriale sulla quale calcolare il rapporto fra rivendite e abitanti. Sussistono del resto abbondanti indici normativi attestanti il favor del legislatore per una disciplina differenziata a sostegno dei piccoli Comuni e delle aree interne.

In definitiva, non pare precluso al Regolamento di integrare il rigido parametro normativo di una rivendita ogni 1500 abitanti con l’implicito criterio integrativo di consentire la presenza di una (sola) rivendita in quei Comuni che non raggiungano tale numero di abitanti, assumendo quindi l’articolazione comunale del territorio quale parametro di riferimento integrativo/interpretativo di quello del rapporto rivendite/abitanti. In tale prospettiva, peraltro, la Sezione rileva l’opportunità di una norma chiarificatrice volta a specificare quale parametro territoriale (che potrebbe essere, in ipotesi, quello provinciale) debba essere assunto a riferimento, al fine di assicurare il rispetto del predetto rapporto numerico fra rivendite ordinarie e abitanti fissato dal legislatore.

Lo schema aggiunge poi all’art. 2 del Regolamento un comma 4-bis, volto a prevedere la possibilità di revoca “nell’interesse del servizio” delle rivendite di nuova istituzione, qualora al termine del triennio di esperimento venga meno il parametro della distanza minima dalla rivendita più vicina fissata dal comma 2 o quello del rapporto con gli abitanti.

Viene introdotto altresì un nuovo comma 4-ter, ove si specifica che, nella dichiarazione sostitutiva di atto notorio che il richiedente di una rivendita deve presentare, sia attestata la sussistenza di pendenze fiscali o di morosità verso l’Erario o verso l’Agente della riscossione di importo superiore a quello previsto dall’art. 80, comma 4, del codice degli appalti, definitivamente accertate o risultanti da sentenze non impugnabili, ove la novità, rispetto al testo attualmente vigente, consiste nell’inserimento dell’ammontare della pendenza fiscale o morosità da dichiarare. Analoga integrazione è apportata all’art. 5, comma 3, lettera b), all’art. 6, comma 6, lettera b), all’art. 7, comma 3, lettera g), e all’art. 8, comma 3, lettera f).

In sostanza, cioè, lo schema vuole che venga dichiarata la eventuale sussistenza della predetta situazione da quanti richiedono l’assegnazione di una rivendita ordinaria, l’assegnazione di una rivendita speciale, l’assegnazione di una vendita di tabacchi presso un impianto di distribuzione carburanti, oppure il rilascio di patentini [peraltro solo nel caso di cui all’art. 7, comma 3, lettera g),

diversamente dagli altri, lo schema chiede che sia dichiarata la “assenza” – e non la “sussistenza” - delle predette situazioni; valuti l’Amministrazione la fondatezza di tale difformità, di cui non è percepibile la ratio].

La disposizione non appare direttamente consequenziale alle modifiche introdotte dalla Legge europea; tuttavia, al di là della valutazione di merito, non spettante a questa sede, l’inserimento può essere considerato legittimo esercizio del potere regolamentare originariamente conferito in materia al Ministero dall’art. 24, comma 42, del decreto-legge n. 98/2011 più volte evocato.

Al riguardo occorre osservare che la formula adottata, mercé il riferimento all’importo previsto dalla citata norma del codice degli appalti, sembra esprimere l’orientamento del Regolamento ad escludere dall’assegnazione di una rivendita o del patentino quei richiedenti che versino nella medesima situazione (pendenza fiscale o morosità di ammontare superiore a una certa somma, definitivamente accertata) alla quale l’art. 80 stesso riconnette l’obbligo, per le amministrazioni, di escludere gli operatori economici dalla partecipazione a una procedura di appalto.

È necessario in proposito segnalare che il recente decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, “Misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale”, all’art. 8, comma 5, lettera b), ha modificato il richiamato art. 80, comma 4, del codice degli appalti, introducendo una nuova fattispecie, consistente nella facoltà (non obbligo) per le amministrazioni di escludere dalla partecipazione a una procedura di appalto quanti abbiano compiuto gravi violazioni fiscali o contributive, del medesimo ammontare come sopra determinato, ancorché tali violazioni non siano definitivamente accertate.

Fermo restando che si tratta di una normativa ancora suscettibile di modificazione in sede di conversione e che la questione impinge sostanzialmente nel merito, valuti l’Amministrazione se estendere – mantenendo il parallelismo con l’art. 80 citato - anche ai casi di violazioni non definitivamente accertate l’obbligo di dichiarazione cui i sopra menzionati richiedenti sono soggetti.

In ogni caso, si suggerisce una diversa formulazione dei testi nei termini che saranno più oltre indicati.

Lo schema dispone quindi l’abrogazione dei commi da 5 a 9 dell’art. 2, recanti una disciplina non compatibile con la intervenuta soppressione del parametro della produttività minima.

All’art. 3, vengono opportunamente modificati il comma 1 e il comma 2, lettera a), sopprimendo rispettivamente il riferimento ai criteri delle “carenze dell’offerta in funzione della domanda” e dell’”effettivo e concreto rapporto tra domanda e offerta”, sostituiti da un richiamo all’interesse del servizio.

L’art. 4 reca i criteri per l’istituzione di rivendite speciali.

Al comma 1, viene opportunamente soppressa la lettera c), la quale prevedeva, fra i criteri per l’istituzione delle rivendite speciali, quello del pregiudizio economico che potrebbe derivare a quelle già esistenti.

Il comma 2 viene modificato e dopo di esso viene aggiunto un comma 2-bis, dando luogo a una articolata disciplina secondo la quale il parametro del rapporto di una rivendita ogni 1500 abitanti:

- non si applica alle rivendite speciali site nei luoghi indicati al comma 2, lettere da a) a f) (stazioni ferroviarie, automobilistiche, tramviarie e marittime, aeroporti, ecc.);

- si applica alle rivendite site negli altri luoghi indicati alla lettera g) (quali sale Bingo, ipermercati e centri commerciali), con l’ulteriore vincolo del rispetto della distanza minima dalla rivendita più vicina, in misura differenziata in relazione alla popolazione residente nel Comune;

- non si applica alle rivendite di cui alla lettera g) qualora la rivendita più vicina sia localizzata oltre una certa distanza, variabile in funzione della popolazione residente nel Comune.

La predetta disciplina regolamentare non appare eccedere l’ambito consentito dalla normativa primaria dal momento che questa, per le rivendite speciali, subordina la loro istituzione alla verifica di una “oggettiva ed effettiva esigenza di servizio”, demandando all’amministrazione la valutazione, in tale prospettiva, di due elementi: la ubicazione degli altri punti vendita già esistenti e i requisiti fissati per le rivendite ordinarie (la distanza non inferiore a 200 metri e il rapporto numerico di una rivendita ogni 1500 abitanti). Alla luce del tenore testuale della legge, che fa riferimento a una “valutazione”, può quindi ritenersi che tali parametri, per le rivendite speciali, non debbano essere rigidamente rispettati, ma che il Regolamento possa derogarvi, dettando criteri che, nel caso specifico, non appaiono prima facie incongrui o contraddittori.

Occorre poi segnalare che lo schema in esame lascia immutato, al comma 2, lettera g), il n. 6), relativo alla possibilità di istituire rivendite speciali presso i centri commerciali, “qualora dall’istruttoria esperita non risulti concretamente possibile l’istituzione di una rivendita ordinaria e sempreché sussistano le particolari esigenze di equilibrare il rapporto fra domanda e offerta, in relazione al numero degli esercizi attivi e funzionanti e al consistente afflusso del pubblico presso il centro commerciale”. Al proposito la Sezione ritiene che possa apparire dubbia la compatibilità di tale disposizione con il divieto, posto dall’art. 14 della direttiva servizi, laddove (n. 5) vieta agli Stati membri di subordinare l’accesso a un’attività di servizi alla “applicazione caso per caso di una verifica di natura economica che subordina il rilascio dell’autorizzazione alla prova dell’esistenza di un bisogno economico o di una domanda di mercato, o alla valutazione degli effetti economici potenziali o effettivi dell’attività o alla valutazione dell’adeguatezza dell’attività rispetto agli obiettivi di programmazione economica stabiliti dall’autorità competente”.

Pertanto l’Amministrazione valuterà l’opportunità della sua modifica.

All’art. 6, concernente gli impianti di distribuzione carburanti, viene aggiunto un comma 2-bis, volto ad escludere l’applicazione per gli impianti localizzati nelle aree di servizio autostradali dei più volte ricordati criteri di cui all’art. 2 (distanza minima e rapporto con i residenti nel Comune). Se la ratio della disposizione appare la medesima che ha indotto a escludere l’applicazione di tale parametro per le stazioni ferroviarie o gli aeroporti, tuttavia possibili dubbi di legittimità della disposizione potrebbero essere superati chiarendo che le rivendite presso gli impianti autostradali rientrano nel genus delle rivendite speciali.

All’art. 7, recante i criteri che devono essere presi in considerazione dall’amministrazione ai fini del rilascio dei patentini, al comma 2, lettera f), è soppresso il riferimento alla “concreta esigenza di approvvigionamento di prodotti da fumo” nei bar di rilevante frequentazione; al comma 3, lettera e), viene soppressa la valutazione circa la redditività dell’esercizio prodotta negli ultimi 24 mesi, inserendo peraltro il riferimento alla frequentazione dell’esercizio sulla base del numero medio giornaliero di scontrini fiscali o di biglietti di accesso emessi negli ultimi due periodi di imposta.

Analogamente viene modificato l’art. 8 (“Rilascio dei patentini”), al comma 3, nel senso che il richiedente deve attestare il numero medio giornaliero di scontrini fiscali o di biglietti di accesso emessi negli ultimi due periodi di imposta.

All’art. 9 (“Rinnovo dei patentini”) è correttamente soppressa la condizione che subordinava il rinnovo a un determinato ammontare annuo di prelievo di generi di monopolio.

All’art. 10, dedicato ai trasferimenti in zona e fuori zona delle rivendite ordinarie, viene aggiunto un comma 5-bis, volto a chiarire, nel primo periodo, che l’autorizzazione al trasferimento fuori zona è subordinata al rispetto dei requisiti di cui all’art. 2.

Il secondo periodo del comma aggiunto introduce peraltro una deroga, con la quale si esclude in taluni casi di trasferimento fuori zona il rispetto del rapporto di una rivendita ogni 1500 abitanti, che appare prima facie non motivata e priva di fondamento nella normativa primaria.

La limitazione di cui al terzo periodo, che vieta “in ogni caso” il trasferimento fuori zona qualora la distanza della nuova sede ecceda certi limiti, diversificati a seconda della dimensione demografica del Comune, viene motivata dalla relazione illustrativa con riferimento a un ordine del giorno della Camera dei deputati, mirante ad evitare la concentrazione delle rivendite in certe aree, con l’abbandono di altre. Al riguardo la Sezione, pur condividendo pienamente la finalità perseguita, ritiene che la disposizione proposta, nella sua rigidità, privi l’Amministrazione di ragionevoli e opportuni spazi di valutazione discrezionale. Propone pertanto che le parole: “In ogni caso” siano sostituite con le altre: “Fatte salve eccezionali circostanze, motivate in relazione alla ottimizzazione e alla razionalizzazione della rete di vendita,”.

Appare poi pienamente condivisibile la soppressione del comma 6, che subordina l’autorizzazione al trasferimento fuori zona, fra l’altro, a una valutazione circa la produttività della rivendita.

L’art. 12, dedicato ai “Trasferimenti per causa di forza maggiore”, anche alla luce dell’integrazione proposta al comma 2 (ove un periodo finale aggiunto prevede la non applicabilità, nel caso di proroga del trasferimento provvisorio nell’ipotesi di calamità naturali, del più volte richiamato rapporto numerico fra rivendite ordinarie e popolazione residente, derogando alla previsione di legge), richiede una correzione.

Occorre infatti distinguere, nel comma 2, due fattispecie, che nel testo attuale appaiono frammischiate:

- l’ipotesi che il trasferimento provvisorio della rivendita sia prodromico al trasferimento definitivo nella sede provvisoria; in tal caso non può giustificarsi la deroga al parametro di cui all’art. 2;

- l’ipotesi che il trasferimento provvisorio, viceversa, sia prodromico al rientro nella sede originaria. In tal caso la suddetta deroga può essere ammessa.

Infine il capoverso (non numerato) successivo all’art. 1 dello schema, laddove prevede l’entrata in vigore del decreto il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, va soppresso, difettando una norma primaria che consenta di derogare nel caso di specie all’ordinaria vacatio legis di 15 giorni, prevista dall’art. 10 disp. prel. c.c., che costituisce un principio generale per le leggi e, a fortiori, per i regolamenti, a garanzia della conoscibilità degli atti normativi da parte delle amministrazioni, cittadini e imprese e della disponibilità di uno spazio sufficiente di adattamento alle nuove regole (v., ex multis, i pareri CGARS nn. 74/2017 e 121/2018, e di questa Sezione n. 3177/2019).

Per quanto attiene agli aspetti puramente redazionali, si osserva quanto segue.

Lo schema, sia per ossequio al dato lessicale dell’art. 4, comma 3, della legge europea 2018, sia per sistematica (giacché è volto a modificare un regolamento), dovrebbe recare nel titolo il nomen di regolamento. Conseguentemente la parola “decreta” dovrebbe essere sostituita dalle parole: “adotta il seguente regolamento”.

Nel preambolo:

- nel secondo “Vista”, dopo la parola “vendita”, sostituire la parola “di” con la parola “dei”;

- si dovrebbe seguire un criterio uniforme nella citazione delle fonti normative, ad esempio citando solo la prima volta gli estremi completi della fonte richiamata (“legge 3 maggio 2019, n. 37”) e, in tutti i richiami successivi, citando solo il numero e l’anno (“legge n. 37 del 2019”) [cfr. le richiamate “Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi”, art. 12, lettera a)];

Nell’art. 1, comma 1:

- alla lettera a), spostare il n. 2 dopo il n. 3;

- alla lettera a), n. 3, sostituire le parole: “eventuali pendenze fiscali e/o di morosità verso l’Erario” con le altre: “eventuali violazioni fiscali e situazioni di morosità verso l'Erario” e dopo le parole: “sentenze non” inserire la parola: “più”;

- alla lettera b), sostituire il n. 1 con il seguente: “1. nel comma 1 le parole «palesi carenze dell'offerta in funzione della domanda» sono sostituite dalle seguenti: "palese la sussistenza dell'interesse del servizio";

- sostituire la lettera d) con la seguente: “d) nell’articolo 5, comma 3, sostituire la lettera b) con la seguente: «b) la sussistenza di eventuali violazioni fiscali e situazioni di morosità verso l'Erario o verso l’Agente della riscossione di importo superiore a quello previsto dall'articolo 80, comma 4, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, definitivamente accertate o risultanti da sentenze non più impugnabili.»";

- alla lettera e), sostituire il n. 2 con il seguente: “2. nel comma 6, sostituire la lettera b) con la seguente: «b) la sussistenza di eventuali violazioni fiscali e situazioni di morosità verso l'Erario o verso l’Agente della riscossione di importo superiore a quello previsto dall'articolo 80, comma 4, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, definitivamente accertate o risultanti da sentenze non più impugnabili.»";

- alla lettera f), sostituire il n. 4 con il seguente: “4. nel comma 3, sostituire la lettera g) con la seguente: «g) l’assenza di eventuali violazioni fiscali e situazioni di morosità verso l'Erario o verso l’Agente della riscossione di importo superiore a quello previsto dall'articolo 80, comma 4, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, definitivamente accertate o risultanti da sentenze non più impugnabili.»;

- alla lettera g), sostituire il n. 2 con il seguente: “2. sostituire la lettera f) con la seguente: «f) la sussistenza di eventuali violazioni fiscali e situazioni di morosità verso l'Erario o verso l’Agente della riscossione di importo superiore a quello previsto dall'articolo 80, comma 4, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, definitivamente accertate o risultanti da sentenze non più impugnabili.»";

- alla lettera j), n. 1, sopprimere la parola “di”.

P.Q.M.

Esprime parere favorevole, con le osservazioni di cui in motivazione.