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Anno XIII - n. 09 - Settembre 2021

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Competenza del TRGA Bolzano a decidere i ricorsi sul concorso delle Forze di polizia nella Provincia di Bolzano per i posti destinati ai possessori dell’attestato di bilinguismo. Pronuncia dell'Adunanza Plenaria.

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Consiglio di Stato, Ad. Plen., sent. del 8 settembre 2021, n. 15.

In considerazione della specifica previsione di cui all’art. 33, d.P.R. n. 574 del 1988 e degli artt. 4 e 43, d.P.R. n. 752 del 1976, in sede di concorso delle Forze di polizia nella Provincia Autonoma di Bolzano gli eventuali avanzamenti nella parte riservata della graduatoria concorsuale scaturente da un unico bando, che preveda un’aliquota riservata di posti destinati ai possessori dell’attestato di bilinguismo di cui all’art. 4, d.P.R. n. 752 del 1976, pur eventualmente comportanti scorrimenti anche nella graduatoria nazionale, costituiscono, ai fini della determinazione della competenza, effetti diretti limitati al solo territorio della Provincia Autonoma di Bolzano, e non sono quindi idonei a radicare la competenza del Tar per il Lazio, sede di Roma. Comportano altresì, essendo oggetto del contenzioso l’interpretazione di uno specifico strumento a garanzia della tutela delle minoranze linguistiche, la competenza esclusiva del Trga di Bolzano, come definito dall’art. 4, d.P.R. n. 752 del 1976.

Ha ricordato l’Alto Consesso che il processo amministrativo offre due criteri di attribuzione della competenza, quella territoriale e quella funzionale, inderogabili entrambi, ma non senza lasciare un’ulteriore ipotesi di competenza per materia, articolata territorialmente, disciplinata tra le ipotesi di competenza territoriale, riguardante le controversie dei pubblici dipendenti, attribuite inderogabilmente al T.A.R. nella cui circoscrizione vi è la sede di servizio.
La competenza territoriale, nelle due modalità previste dall'art. 13, comma 1, c.p.a., viene tradizionalmente vista in un’ottica di integrazione reciproca e di complementarietà, guardando in primis alla sede dell'autorità che ha adottato l'atto che viene impugnato, ma qualora il provvedimento abbia effetti diretti esclusivamente nell'ambito territoriale di un determinato tribunale periferico, l’efficacia spaziale affievolisce il principio della sede.
In tal modo, l’ordinamento tende a individuare il Tar competente in quello meno distante dalla parte ricorrente, pur essendo centrale l’autorità che emana l’atto, quando i suoi effetti lesivi siano limitati ad un ristretto ambito territoriale. Viene così recepito il principio del decentramento giudiziario ed anche evitato un eccessivo carico per il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, che è già investito di altre numerose competenze attribuitegli dal legislatore. 
A conclusione di ciò, come nel caso in esame, qualora un atto di un’autorità statale centrale, che ha sede a Roma, abbia effetti solo nell’ambito di una circoscrizione territoriale chiaramente delimitata e diversa dalla circoscrizione territoriale del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, il criterio dell’efficacia comporterà che la causa sarà devoluta al T.A.R. periferico.
Ciò premesso, sulla questione posta si è registrato un contrasto di orientamenti.
L’indirizzo favorevole alla competenza del TAR Lazio era stato espresso dalla IV Sezione nell’ordinanza n. 6717 del 2018, che, nell’ambito di un regolamento di competenza proposto dagli odierni appellanti, ritenne che l’applicazione dei criteri di selezione controversi, sebbene producano i propri effetti principalmente sulla graduatoria riservata e quindi nel territorio della Provincia Autonoma di Bolzano, determinasse al contempo immediati mutamenti (scorrimenti, quali avanzamenti o retrocessioni, ovvero inclusioni o esclusioni) nella unica graduatoria nazionale (non riservata), poiché la c.d. graduatoria riservata non è autonoma e a sé stante, ma rappresenta una ‘parte estrapolata’ della graduatoria principale. Per l’effetto, continuava la IV Sezione, gli atti gravati non producono, in via diretta ed immediata, effetti territorialmente limitati alla sola Provincia Autonoma di Bolzano, non potendosi affermare che dall’eventuale annullamento della graduatoria in parte qua derivi soltanto un effetto riflesso ed indiretto sulla graduatoria nazionale. L’effetto, invero, presenterebbe un carattere diretto ed immediato sulle posizioni dei soggetti concorrenti anche per i posti ordinari ed è quindi, per tali ragioni, idoneo a radicare la competenza del T.A.R. per il Lazio.
L’indirizzo opposto è stato invece reso dalla VI Sezione con due ordinanze del 2017. In queste pronunce il Collegio, sempre nell’ambito di un regolamento di competenza concernente l’accesso al corso di formazione professionale per la nomina alla qualifica di Vice Sovraintendente del ruolo dei Sovraintendenti della Polizia di Stato, aveva ricostruito la cornice giuridica del procedimento di reclutamento di cui all’art. 33 della norma di attuazione dello Statuto di Autonomia (d.P.R. n. 574 del 1988). Il Collegio ha puntualizzato che è obbligatorio riservare in base ad un determinato fabbisogno specifico per la Provincia Autonoma di Bolzano una aliquota di posti per i candidati che abbiano una adeguata conoscenza della lingua italiana e di quella tedesca ai sensi di un’altra norma di attuazione dello Statuto speciale (l’art. 4, d.P.R. n. 752 del 1976). Questo anche perché a questi funzionari non si applica l’istituto previsto dall’art. 89, comma 3, dello Statuto di Autonomia (riserva dei posti in rapporto alla consistenza dei gruppi linguistici, quale risulta dalla dichiarazione di appartenenza rese nel censimento ufficiale della popolazione). Ciò premesso, la VI Sezione aveva conseguentemente dedotto la competenza funzionale del T.R.G.A. di Bolzano sia sulla base all’art. 43 del predetto d.P.R. n. 752 del 1976, sia ai sensi dell’art. 13, comma 1, c.p.a., ritenendo che nella specie gli effetti diretti del provvedimento fossero limitati a quella regione. 
Ha chiarito l’Adunanza che nella specie, la graduatoria oggetto di questo ricorso è un “atto plurimo”, in quanto racchiude una molteplicità di situazioni soggettive quali scaturenti dall’esito delle prove concorsuali. Contrariamente ad altri concorsi nazionali, la procedura prevista in questo bando contiene peraltro un meccanismo speciale, risultante dalla specifica normativa di riferimento.
Il sistema del reclutamento del personale delle forze di polizia nella Provincia Autonoma di Bolzano è infatti disciplinato da una norma di attuazione dello Statuto di Autonomia, ovvero il D.P.R. 574 del 1988, modificato a questo fine dall’art. 1, comma 1, d.lgs. 21 gennaio 2011, n. 11.   
Sebbene si sia in presenza, sul piano formale, di una graduatoria unitaria, non può disconoscersi che la collocazione in essa dei concorrenti destinati alla quota riservata costituisca una sorta di “sub-graduatoria”, facilmente individuabile del resto sulla base dell’annotazione specifica in calce (“Bil.”).
La ratio del meccanismo previsto dalla norma di attuazione è di poter individuare e poi assumere in servizio personale bilingue, in funzione alla speciale tutela delle minoranze linguistiche e data l’esigenza particolare che gli uffici, enti e reparti militari o di tipo militare, con sede nella Provincia Autonoma di Bolzano, siano strutturati in modo tale da consentire nei rapporti esterni l’utilizzo di entrambe le lingue italiana e tedesca. Questo comporta, tra l’altro, il dovere della redazione degli atti immediatamente nella madrelingua del cittadino: l’inosservanza delle disposizioni sul bilinguismo di cui al D.P.R. 574/1988 costituisce per il pubblico dipendente violazione dei doveri d’ufficio perseguibile in via disciplinare, fatta salva, quando ne ricorrono le condizioni, l’applicazione dell’art. 328 del codice penale. 
4.3 Esaminata la procedura e rilevati gli effetti che la legge prevede, si può concludere che la forma scelta dal Ministero è un concorso unico, e non un concorso separato per l’Alto Adige, ma con la riserva di posti per tale Provincia Autonoma. Solo mediante l’attestazione di bilinguismo si accede quindi alla graduatoria “riservata”, mentre l’assunzione in servizio non è consentita agli altri soggetti partecipanti al concorso. Per economia procedimentale e di efficienza, l’Amministrazione pubblica ha optato per la via dell’unico procedimento di selezione. 
Altre forze dell’ordine, come l’Arma dei Carabinieri (in base ad un fabbisogno notevolmente maggiore), hanno optato invece per il reclutamento del personale destinato a prendere servizio nella Provincia Autonoma di Bolzano attraverso concorsi specifici (come ultimo il Decreto del Direttore Generale per il Personale Militare del Ministero della Difesa del 23.2.2021, n. 88041).
4.4 Il bando e la relativa graduatoria sono dunque destinati a produrre i proprio effetti diretti (in virtù delle richiamate disposizioni normative) limitatamente (ai soggetti destinati al) territorio della provincia di Bolzano. 
A sostegno di questo ragionamento, l’Adunanza svolge le ulteriori considerazioni che seguono.
Lo scorrimento della posizione in graduatoria dei “riservati”, quand’anche comportasse modifiche nella graduatoria generale, ha effetti da qualificare come mediati sui soggetti che non hanno espressamente indicato di voler prestare servizio in Alto Adige. In verità, in virtù di questo speciale meccanismo, non tutti i partecipanti al concorso sono concorrenti in ugual modo. Chi concorre per i posti riservati, pur partecipando alla medesima tornata di selezione, non si inserisce nel meccanismo di concorrenzialità per gli altri posti non riservati. E viceversa, chi concorre per i posti “normali” o “non riservati”, non entra in competizione diretta con i primi.
Una eventuale impugnazione, che ha ad oggetto l’interpretazione dell’attestato di bilinguismo di cui all’art. 4 della norma di attuazione di cui al D.P.R. 752/1976, può produrre – come hanno ricordato correttamente entrambe le Sezioni IV e VI – solo un effetto territoriale nella Provincia Autonoma di Bolzano. L’eventuale modifica della graduatoria dei posti riservati non comporta tuttavia una ridistribuzione dei posti ai concorrenti per i posti “non riservati”, perché i posti “riservati” potranno essere coperti solamente da soggetti in possesso dell’attestato di bilinguismo. Allo stesso modo una modifica della graduatoria “riservata” non altera i rapporti giuridici tra i soggetti che concorrono per i posti “non riservati”. 
In tal senso, la tesi sviluppata dalla sezione sesta, che riteneva gli effetti diretti derivanti dall’impugnazione della parte della procedura selettiva relativa all’attestato di bilinguismo come limitati solo al territorio della Provincia Autonoma di Bolzano, è da ritenersi rispondente al meccanismo peculiare di questo reclutamento delle forze dell’ordine bilingui per l’Alto Adige.
4.5 È necessario, alla luce della ordinanza di rimessione, anche una disamina più generale sulla competenza funzionale specifica del T.R.G.A. Bolzano ai sensi dell’art. 43 del D.P.R. 752/1976, secondo cui contro i provvedimenti di cui al titolo primo e secondo del detto decreto, non riguardanti il rapporto di lavoro, è ammesso il ricorso alla sezione autonoma di Bolzano del tribunale regionale di giustizia amministrativa; mentre competente per le controversie relative ai rapporti di lavoro è il giudice ordinario secondo la disciplina dettata dalla normativa statale di cui al decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni e integrazioni.
Tra i provvedimenti di cui al titolo I e II del D.P.R. rientra anche l’attestato di bilinguismo contemplato dall’art. 4. Emerge quindi con chiarezza che il legislatore ha voluto attribuire una specifica competenza al T.R.G.A. Sezione Autonoma di Bolzano a esprimersi su azioni relative a questo fondamentale strumento di tutela delle minoranze linguistiche. 
​​​​​​​Questa attribuzione del Giudice amministrativo di Bolzano deve essere letta in un contesto ancora più ampio. Già il D.P.R. 6 aprile 1984, n. 4261 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige concernenti istituzione del tribunale amministrativo regionale di Trento e della sezione autonoma di Bolzano) aveva previsto all’art. 3, punto 2 che la sezione autonoma di Bolzano, oltre che nelle materie attribuite dallo Statuto alla sua competenza inderogabile, decide sui ricorsi contro atti e provvedimenti “emessi dagli organi della pubblica amministrazione, non aventi sede nella provincia di Bolzano, la cui efficacia è limitata al territorio della provincia medesima”. Questa seconda ed ulteriore previsione espressa della competenza funzionale del T.R.G.A. di Bolzano dà conto delle puntuali esigenze del territorio (e diverse da quelle del restante territorio nazionale), come è nel caso presente il procedimento di reclutamento di appartenenti alle forze dell’ordine bilingui. Il ruolo che il legislatore ha dato espressamente al T.R.G.A. è dunque quello di garantire una azione giudiziaria specifica e concreta, necessaria per questo fondamentale strumento di attuazione e di garanzia della tutela delle minoranze linguistiche, valore sancito dall’articolo 6 della Costituzione, e contestualmente di particolare importanza proprio per la ordinata convivenza dei gruppi linguistici in Alto Adige/Suedtirol.