L’unitarietà del controllo giudiziario quale misura di prevenzione patrimoniale: identità di presupposti e sindacato autonomo e pieno del giudice della prevenzione.

Di Gaia Di Sarno*

Abstract

Il presente contributo si focalizza sull’istituto del controllo giudiziario volontario alla luce della pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, 8 giugno 2026, n. 21077. La pronuncia de qua pone fine al contrasto giurisprudenziale relativo all’estensione del perimetro cognitivo riservato al giudice della prevenzione nell’ipotesi di istanza privata. In particolare, viene chiarito come l’autorità giudiziaria goda di un sindacato pieno e autonomo e che i presupposti applicativi siano identici sia in caso di controllo giudiziario prescrittivo sia volontario.

Lo scritto analizza la sentenza nell’ambito del sistema delle misure di prevenzione antimafia, volto a bilanciare l’esigenza di contrasto alle infiltrazioni criminali e la salvaguardia della continuità delle attività d’impresa.

Attraverso la disamina delle diverse tesi interpretative emerse nella giurisprudenza di legittimità, l’indagine offre un quadro d’insieme dei presupposti applicativi del controllo giudiziario, focalizzando l’attenzione sulla necessità di accertamento del pericolo di infiltrazione e sui rapporti tra autorità giurisdizionale e autorità amministrativa.

This paper focuses on the institution of voluntary judicial control in light of the ruling by the Joint Sections of the Supreme Court of Cassation, June 8, 2026, no. 21077. This ruling puts an end to the jurisprudential conflict regarding the scope of review reserved for the prevention judge in cases initiated by private petition. In particular, it clarifies that the judicial authority enjoys full and autonomous review powers, and that the prerequisites for application are identical for both prescriptive and voluntary judicial control.

The article analyzes the judgment within the framework of the anti-mafia prevention measures system, which aims to balance the need to combat criminal infiltration with the safeguarding of business continuity.

By examining the various interpretive approaches that have emerged in Supreme Court case law, this study provides a comprehensive overview of the application requirements for judicial control, focusing specifically on the need to ascertain the risk of infiltration and on the relationship between judicial and administrative authorities.

Sommario: 1. Misure di prevenzione antimafia: un quadro di sintesi - 2. Fatti da cui trae origine la pronuncia delle Sezioni Unite e contrasto giurisprudenziale - 3. Le Sezioni Unite ribadiscono il concetto di unitarietà del controllo giudiziario e delimitano l’ampiezza del sindacato riservato al giudice della prevenzione - 4. Considerazioni conclusive.

Il sistema delle misure di prevenzione è articolato in maniera tale da assicurare il contemperamento tra due contrapposte esigenze: da un lato occorre salvaguardare lo svolgimento delle attività economiche, dall’altro lato occorre neutralizzare il rischio di infiltrazioni criminali.

Ciò comporta la costruzione di un sistema di prevenzione di forma piramidale, caratterizzato da misure connotate da livelli di intensità crescente. Segnatamente, l’incisività del provvedimento adottato viene parametrata all’effettivo grado di interferenza criminale subita dall’impresa.

In definitiva, un sistema, quello della prevenzione, che viene definito dalla giurisprudenza “adattivo”; volto cioè ad adeguare l’intervento preventivo alle specificità del caso concreto.

Sebbene le misure di prevenzione previste dall’ordinamento siano diverse tra loro, è possibile identificare un nucleo comune alle stesse nel presupposto della pericolosità, ancorché in vario modo declinato.  

L’informazione interdittiva antimafia è disciplinata nel Libro II del Codice antimafia. Si tratta di un provvedimento adottato dal prefetto territorialmente competente e che postula, quale requisito essenziale, la sussistenza di “eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società o imprese interessate”.

La giurisprudenza riconduce l’interdittiva antimafia al genus della fattispecie di pericolo; in vero, essa è volta a prevenire un evento anche solo potenziale purché deducibile da elementi indiziari concreti e significativi. In particolare, non è necessaria la prova che il tentativo di infiltrazione mafiosa sia andato a buon fine, bensì l’accertamento si concentra sul pericolo di infiltrazione, basandosi su un ragionamento logico-induttivo di natura probabilistica. Non si richiede un livello di certezza dell’infiltrazione “oltre ogni ragionevole dubbio”, bensì è sufficiente una valutazione prognostica supportata da un solido livello di verosimiglianza. Il rischio di condizionamento viene quindi ritenuto sussistente quando, sulla base degli indizi raccolti, l’infiltrazione risulti “più probabile che non”.

Il principale rischio legato all’adozione dell’interdittiva antimafia è l’emersione dei cd. falsi positivi, cioè di imprese che possono risultare immuni da condizionamenti mafiosi solo dopo un esame approfondito e d’insieme del fatto, della sua gravità e della sua reale portata.

Proprio nell’ottica di non incorrere in falsi positivi, la giurisprudenza amministrativa ha più volte ribadito che l’interdittiva antimafia non può trasformarsi in una fattispecie del sospetto ma deve ancorarsi ad elementi fattuali concreti che siano sintomatici di eventuali condizionamenti mafiosi.

Il provvedimento di interdittiva antimafia determina come effetto una particolare forma di incapacità giuridica che si sostanzia nell’impossibilità per il soggetto interdetto di essere titolare di rapporti con la pubblica amministrazione. L’incapacità giuridica in ambito pubblico che consegue all’interdittiva è parziale (in quanto limitata ai rapporti giuridici con la p.a.) e tendenzialmente temporanea (in quanto può venire meno per un successivo provvedimento dell’organo prefettizio).

La ratio della suddetta incapacità è evitare che la p.a. possa entrare in contatto con soggetti destinatari di un tentativo di infiltrazione mafiosa.

L’esigenza di contemperare la tutela di diritti fondamentali con gli effetti incisivi derivanti dall’interdittiva antimafia trova risposta nell’istituto mitigatore del cd. controllo giudiziario.

Il presupposto in tal caso è un’agevolazione di tipo solo occasionale ma accompagnata dal pericolo concreto di infiltrazioni mafiose idonee a condizionare l’attività dell’impresa.

Il controllo giudiziario si sostanzia in una forma di tutoraggio dell’azienda senza sottrarre completamente ai titolari il potere di gestione. Il suo scopo principale è quello di implementare ogni iniziativa utile a prevenire il rischio di infiltrazioni mafiose, includendo tra queste l’adozione di un modello di organizzazione ai sensi della disciplina del D.lgs. 231/2001.

Si tratta di una forma di collaborazione tra l’operatore economico e l’autorità giudiziaria; in particolare, il soggetto non viene spossessato pur venendo nominato un amministratore, il quale ha il compito di monitorare l’imprenditore e riferire, periodicamente, l’esito dell’attività di controllo al giudice delegato ed al p.m.

Il controllo giudiziario può essere cd. volontario, cioè disposto su richiesta dello stesso operatore economico, oppure cd. prescrittivo.

Sebbene entrambe le misure siano disciplinate all’interno del medesimo articolo, esse si distinguono sulla base di un dato oggettivo. Il controllo giudiziario prescrittivo si sviluppa e si conclude integralmente all’interno di un unico binario procedimentale, rimesso alla competenza del giudice della prevenzione. Al contrario, il controllo volontario si connota per l’interferenza tra la sede giurisdizionale della prevenzione e il procedimento amministrativo.

Proprio la distinzione tra controllo giudiziario prescrittivo e volontario è stata foriera di un contrasto giurisprudenziale circa l’ampiezza del sindacato del giudice della prevenzione.

Per completezza, infine, occorre menzionare che nell’ambito delle misure amministrative si colloca anche la cd. prevenzione collaborativa. Al pari del controllo giudiziario, essa presuppone una agevolazione di tipo solo occasionale.

Si tratta di una forma di collaborazione partecipata tra impresa ed autorità amministrativa che consente al prefetto di imporre al soggetto economico l’osservanza di determinate prescrizioni per un periodo minimo di sei mesi e massimo di dodici mesi. Al termine di tale periodo il prefetto potrà adottare un provvedimento antimafia liberatorio qualora, sulla base delle analisi formulate dal gruppo interforze, accerti “il venir meno dell’agevolazione occasionale e l’assenza di altri tentativi di infiltrazione mafiosa”.

La questione sottoposta al vaglio della Suprema Corte di Cassazione nasce dal ricorso della società AL.MI Ambiente s.r.l. contro la decisione emessa dalla Corte d’Appello di Napoli, che aveva confermato il rigetto dell’istanza di ammissione al controllo giudiziario volontario presentata ai sensi dell’art. 34-bis, comma 6, d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159. La società ricorrente ha dedotto, come unico motivo, la violazione degli artt. 34 e 34-bis d.lgs. n. 159 del 2011 e l’omessa pronuncia sui rilievi critici devoluti con le note presentate il 21 gennaio 2025.

Segnatamente, la società ricorrente aderiva all’indirizzo giurisprudenziale secondo cui il giudice della prevenzione, investito della domanda di controllo giudiziario, non potrebbe prescindere dall’accertamento già compiuto in sede amministrativa dal prefetto.

La questione che il ricorso pone è oggetto di contrastanti soluzioni emerse nella giurisprudenza di legittimità in merito all’ampiezza del sindacato riservato al giudice della prevenzione investito della richiesta di controllo giudiziario volontario ai sensi dell’art. 34-bis, comma 6, d.lgs. n. 159/201. Per tale motivo, la Sesta sezione penale, cui era stato assegnato il ricorso, con ordinanza del 30/4/25, lo ha rimesso alle Sezioni Unite, ai sensi dell’art. 618, comma 1, c.p.p.

In particolare, il contrasto giurisprudenziale sorto sul punto deriva dalla generica formulazione dell’art. 34-bis, comma 6, del Codice antimafia; quest’ultimo, infatti, si limita a statuire che il tribunale accoglie la richiesta ove ne ricorrano i presupposti, senza esplicitare però quali siano i presupposti di accoglimento della richiesta.  Dal momento che l’articolo de quo non descrive il contenuto dell’accertamento demandato al giudice della prevenzione, sorge dunque l’esigenza di delimitare l’ampiezza della verifica riservata al giudice investito della richiesta di controllo giudiziario volontario. Sul tema sono emersi due diversi orientamenti. Entrambi gli indirizzi riprendono la nota sentenza Ricchiuto delle SS. UU. -sebbene riguardi una questione diversa da quella in esame- tuttavia divergono circa l’ampiezza del perimetro cognitivo riservato al giudice della prevenzione.

Secondo un primo indirizzo, il giudice della prevenzione, in sede di richiesta di ammissione al controllo giudiziario volontario, gode di giurisdizione piena; egli pertanto è tenuto ad individuare i presupposti fattuali dell’istituto quali: la sussistenza di un legame tra l’impresa e i soggetti colpiti da pericolosità qualificata; il carattere occasionale delle condotte agevolative tra l’impresa e l’attività criminale; e, infine, una valutazione prognostica positiva circa la capacità del controllo giudiziario di neutralizzare il rischio effettivo di condizionamento mafioso.

In tale prospettiva, dunque, si esclude che il giudice della prevenzione debba ritenere intangibili le valutazioni effettuate dal prefetto.

In particolare, tale orientamento, ribadisce che il controllo del giudice della prevenzione è autonomo ed ha la medesima estensione a prescindere dalla qualifica pubblica o privata dell’istante.

Pertanto, questo primo indirizzo interpretativo ritiene che l’istanza di controllo volontario possa essere respinta non solo qualora emerga un condizionamento mafioso di tipo perdurante, ma anche laddove difetti radicalmente qualsiasi collegamento pregresso tra la realtà imprenditoriale e il contesto criminale. Secondo questa impostazione, dunque, l’attività cognitiva del giudice della prevenzione non si esaurisce nella verifica dell’occasionalità dell’infiltrazione e della bonificabilità dell’impresa, ma include anche un autonomo accertamento del pericolo di infiltrazione criminale, che costituisce il presupposto dell’interdittiva antimafia.

In base all’altro indirizzo esegetico, invece, il perimetro della cognizione del giudice della prevenzione diverge a seconda della parte che richieda il controllo giudiziario.

Nell’ipotesi di controllo giudiziario su impulso pubblico, l’organo giurisdizionale valuta autonomamente la sussistenza del pericolo concreto di infiltrazione mafiosa; laddove, invece, l’istanza provenga dall’impresa, il giudice non può prescindere dal riscontro di quel medesimo presupposto già operato in sede di informazione antimafia. L’interdittiva si configura, pertanto, come un prerequisito intangibile e presupposto costitutivo della pronuncia del giudice ordinario. Da tali premesse deriva l’impossibilità di rigettare l’istanza adducendo l’insussistenza del rischio di infiltrazione mafiosa, in quanto dato già definitivamente accertato dal prefetto. Ne deriva che il giudice della prevenzione potrebbe negare il controllo giudiziario richiesto dalla parte privata esclusivamente a fronte della natura non occasionale, e dunque non emendabile, del pericolo di infiltrazione mafiosa.

L’ordinanza di rimessione alle Sezioni Unite aderisce a questo secondo indirizzo ermeneutico.

Le Sezioni Unite con la sentenza dell’8 giugno 2026, n. 21077 hanno chiarito i “presupposti” che devono sussistere ai fini dell’ammissione al controllo giudiziario c.d. volontario.

In particolare, gli Ermellini hanno chiarito che il giudice è tenuto ad effettuare non solo una valutazione prognostica circa la futura bonificabilità dell’impresa, ma anche una valutazione inevitabilmente storico-retrospettiva, volta cioè ad accertare l’effettiva sussistenza del tentativo di infiltrazione mafiosa.

Il profilo di pericolosità dell’ente si articola in due momenti temporali, investendo sia l’accertamento storico di passate frequentazioni, più o meno radicate, con esponenti dei contesti mafiosi, sia la prognosi circa il pericolo attuale che l’impresa continui a mantenere vivi e a coltivare nel tempo tali rapporti di condizionamento.

Il giudice della prevenzione, pertanto, compie una valutazione autonoma e completa, che parte dal passato ma che investe il futuro del soggetto; una valutazione che può pervenire anche a conclusioni difformi rispetto a quelle enucleate dall’autorità amministrativa nell’interdittiva antimafia.

In questa prospettiva, il giudice della prevenzione può negare la misura richiesta in due casi: da un lato, nell’ipotesi in cui il risanamento risulterebbe inefficace a causa di un’infiltrazione criminale pervasiva e consolidata, tale da non lasciare margini di successo a un mero monitoraggio esterno dell’attività economica; dall’altro lato, qualora l’apporto terapeutico della misura potrebbe rivelarsi del tutto ingiustificato a fronte di una relazione con i soggetti portatori di pericolosità qualificata talmente labile, o persino insussistente, da far mancare i presupposti costitutivi dell’istituto, determinandone un'applicazione distorta e asistematica.

Laddove non si condividessero tali considerazioni, secondo le Sezioni Unite si approderebbe a un “sovradosaggio di prevenzione” nei confronti di enti non pericolosi, sulla base del solo accertamento effettuato in sede amministrativa, che è caratterizzato però da elementi meramente indiziari. In altri termini, si rischierebbe di determinare una disparità di trattamento tra le imprese non pericolose, le quali non potrebbero ottenere la sospensione dell’interdittiva antimafia, e quelle invece compromesse occasionalmente, che potrebbero invece accedere a tale beneficio.

I giudici di legittimità per avallare la propria posizione hanno inoltre richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 109 del 2025. In particolare, è stato evidenziato che la ricostruzione della Corte costituzionale: “a) non fa riferimento ad una distinzione tra controllo prescrittivo e controllo volontario; b) non fa riferimento ad un sindacato sincopato del giudice ordinario; c) non fa riferimento ad un rapporto di pregiudizialità - dipendenza del procedimento davanti al giudice ordinario rispetto a quello amministrativo”.

Sotto altro profilo, viene ripresa la diversità messa in evidenza dalla Corte costituzionale circa la valutazione del prefetto e quella del giudice della prevenzione: la prima di tipo “statico” riferita cioè ad un rischio di infiltrazione già verificatosi; la seconda “dinamica” volta cioè a valutare la futura possibilità dell’impresa di allinearsi ad un contesto economico sano.

Da tale angolo prospettico, si comprende che il giudizio prognostico del giudice della prevenzione circa la bonificabilità dell’impresa non avrebbe alcuna giustificazione qualora egli non ritenesse sussistente alcun profilo di pericolosità da rimuovere.

Le Sezioni Unite hanno messo in evidenza che il controllo giudiziario costituisce una misura di prevenzione patrimoniale che ha identico contenuto sia nel caso in cui sia richiesta dal soggetto privato sia nel caso in cui venga disposta d’ufficio.

In definitiva, nella pronuncia in esame viene sottolineato che il controllo giudiziario è “un istituto unitario nella costruzione sistematica, unitario nel contenuto della valutazione da parte del giudice della prevenzione e unitario, infine, nel rimettere al giudice della prevenzione un sindacato pieno ed autonomo sui [...] «presupposti»”.

L’ammissione alla misura del controllo giudiziario non si fonda semplicemente sull’esistenza di un’interdittiva antimafia impugnata dinanzi al giudice amministrativo, ma esige l’effettiva ricorrenza di un profilo di pericolosità. Questo attribuisce al giudice della prevenzione una totale indipendenza di giudizio nella verifica di tale presupposto. L’organo giurisdizionale deve perciò compiere un esame approfondito sulla realtà dell’impresa, accertando se vi sia un rischio di infiltrazione, quale sia la sua gravità e se l’impresa risulti o meno bonificabile.

D’altronde, se i presupposti si esaurissero nella mera esistenza del provvedimento interdittivo e nella sua impugnazione, la scelta di affidare tale accertamento a un organo giurisdizionale risulterebbe del tutto ingiustificata. Trattandosi di verificare due elementi “fattuali”, di immediata e quasi banale constatazione e privi di qualsiasi margine valutativo, apparirebbe del tutto sovrabbondante non solo il ricorso al giudice della prevenzione, ma persino la previsione di un rito camerale in contraddittorio tra le parti.

Infine, i giudici di legittimità chiariscono i rapporti tra giudice della prevenzione e prefetto. In particolare, l’autorità prefettizia viene coinvolta prima che il giudice della prevenzione decida sulla domanda di controllo giudiziario; risulta necessario, infatti, coordinare il procedimento amministrativo e quello di prevenzione al fine di realizzare un collegamento probatorio. Il coinvolgimento del prefetto, inoltre, è anche successivo; di fatto, la decisione del giudice della prevenzione che nega il controllo giudiziario richiesto dall’impresa per mancanza di pericoli di infiltrazione costituisce una sopravvenienza rispetto alla situazione iniziale fotografata dall’interdittiva. Di questo “novum” il prefetto è tenuto a prendere atto, attivandosi autonomamente o dietro impulso della stessa impresa.

Le Sezioni Unite con la pronuncia n. 21077/2026 hanno affermato il seguente principio di diritto: “Il giudice della prevenzione, cui sia stata richiesta l’applicazione del controllo previsto dall’art. 34-bis, comma 6, d.Igs. 6 settembre 2011, n 159, preso atto dell’emissione dell’informazione antimafia interdittiva e della pendenza del relativo giudizio di impugnazione, ove accerti, nell’ambito dei compiti affidatigli, la insussistenza del pericolo di infiltrazione mafiosa in capo alla impresa richiedente, è tenuto a rigettare la richiesta stessa”.

La pronuncia esaminata si colloca quale importante punto di arrivo di un pregresso contrasto giurisprudenziale; segnatamente, la portata dirompente di tale pronuncia si coglie nella valorizzazione del concetto di unitarietà del controllo giudiziario, escludendo che la natura privata dell’istanza possa influire sul perimetro cognitivo del giudice della prevenzione. Il Supremo Consesso con tale pronuncia scardina così il rischio di una “sincopazione” del sindacato del giudice della prevenzione a seconda della natura pubblica o privata dell’istanza. L’accertamento demandato all’organo giurisdizionale non può risolversi in una acritica presa d’atto della sussistenza del provvedimento prefettizio, né ridursi a una prognosi parziale sulla sola possibilità di risanamento dell’impresa. Al contrario, il giudice della prevenzione dispone di una cognizione piena, autonoma e globale, strutturata su un doppio binario temporale: un’analisi storico-retrospettiva sulla reale sussistenza e gravità del condizionamento criminale, e una valutazione prognostica sulla bonificabilità della realtà imprenditoriale.  

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* Gaia Di Sarno, praticante avvocato, Foro di Napoli