COMMENTO AL PARERE DEL CONSIGLIO DI STATO n. 1583/2021

Schema di regolamento volto ad aggiornare e integrare i valori limite di emissione nell’atmosfera delle sostanze inquinanti: per il Consiglio di Stato l’AIR non può prescindere da una effettiva informazione ai destinatari pubblici e privati della normativa, circa il contesto su cui inciderà, i contenuti e gli obiettivi perseguiti.

Di ANNA LAURA RUM

La Sezione Consultiva per gli Atti Normativi del Consiglio di Stato, nell’Adunanza di Sezione del 21 settembre 2021, si è pronunciata sulla richiesta di parere del Ministero della transizione ecologica, avente ad oggetto lo schema di regolamento volto ad aggiornare e integrare i valori limite di emissione nell’atmosfera delle sostanze inquinanti, distinti per categoria di sostanza e per categoria di impianto produttivo e contenuti in un apposito allegato al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

La richiesta, sottoscritta dal Ministro, è stata corredata da alcuni allegati, fra i quali una relazione illustrativa, una relazione tecnica, l’analisi di impatto della regolamentazione e l’analisi tecnico-normativa, il concerto espresso, d’ordine del Ministro, dal Capo dell’Ufficio legislativo del Ministero dello sviluppo economico e il concerto “tecnico” espresso dal Capo dell’Ufficio legislativo del Ministero della salute, accompagnato da una nota della Direzione generale della prevenzione sanitaria del medesimo Ministero. Infine, è stato allegato anche il parere favorevole della Conferenza Unificata del 4 agosto 2021.

Il Consiglio di Stato, preliminarmente, considera il contesto ordinamentale: il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, “Norme in materia ambientale” (comunemente noto anche come “Codice ambientale”) disciplina, nella Parte V, agli artt. 267-281, la “Prevenzione e limitazione delle emissioni in atmosfera di impianti e attività”.

Alla Parte quinta sono annessi 10 allegati: l’allegato I titolato “Valori di emissione e prescrizioni” ha subìto, nel tempo, ampie modifiche e integrazioni, ad opera, per ultimo, del decreto legislativo 30 luglio 2020, n. 102.

Lo schema di regolamento in esame interviene su tale Allegato, ove sono previsti i valori limite di emissione in atmosfera riferiti agli impianti degli stabilimenti a uso produttivo.

La base giuridica è rappresentata dall'articolo 281, comma 5, del Codice ambientale, ai sensi del quale gli allegati alla Parte quinta di tale Codice possono essere modificati con decreti del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare (ora "Ministero della transizione ecologica"), di concerto con il Ministro della salute e con il Ministro dello sviluppo economico (per le materie di competenza), sentita la Conferenza unificata.

Secondo la relazione ministeriale, lo schema di regolamento procede, alla luce dell'attuale evoluzione delle migliori tecniche disponibili, a un aggiornamento generale dei valori per categoria di sostanze e a una parallela

integrazione dei valori per categoria di impianto, finalizzata a prevedere appositi valori limite per categorie di impianti che, per specifici motivi, non possono applicare in modo tecnicamente ed economicamente sostenibile i nuovi limiti per categoria di sostanze.

La relazione ricorda poi che lo schema in esame è stato elaborato all'esito di una articolata procedura istruttoria svolta, tra il 2017 ed il 2018, nell'ambito del Coordinamento previsto dall'articolo 281 del Codice ambientale, ovvero, un tavolo tecnico istituzionale di confronto tra autorità statali, regionali e locali in materia di emissioni in atmosfera, convocato presso il Ministero dell'ambiente, nel cui ambito è stato costituito uno speciale Gruppo di lavoro, con la partecipazione delle autorità regionali maggiormente interessate, finalizzato alla valutazione delle tematiche ed alla elaborazione di una proposta iniziale.

Nell'istruttoria finalizzata ad aggiornare i vigenti valori limite di emissione è stato acquisito il contributo dell'Istituto Superiore di Sanità: sulla base degli atti del Gruppo di lavoro è stata definita una proposta, successivamente sottoposta alla valutazione dell'intero Coordinamento e delle associazioni di categoria più rappresentative del settore industriale.

La Sezione evidenzia come, a livello contenutistico, lo schema in esame consti di due articoli, dei quali il primo reca modifiche testuali al vigente Allegato e il secondo disciplina le “Procedure di applicazione dei valori limite di emissione” e, preliminarmente, rileva la estrema importanza della disciplina della quale si propone la modifica/integrazione, che ha impatti rilevanti tanto per la qualità dell’ambiente quanto per la salute della collettività, l’efficienza e la competitività anche internazionale del sistema produttivo e, per certi aspetti, la stessa libertà economica.

Come ricordato dal Ministero, i limiti di emissione non vengono aggiornati da quasi 30 anni e i nuovi limiti dovranno essere applicati a tutti gli impianti produttivi del Paese, nuovi e già esistenti.

Premesso ciò, il Consiglio di Stato rileva come sia indispensabile che a corredo della proposta di modifica venga offerto ai destinatari pubblici e privati della normativa in esame - pubbliche amministrazioni, imprese, cittadini, realtà associative – ogni utile elemento atto a comprendere: a) il contesto (ambientale, sanitario, economico e sociale) sul quale le modifiche proposte mirano ad impattare; b) il contenuto delle modifiche stesse; c) gli obiettivi perseguiti con il loro potenziale impatto sull’ambiente, la salute e l’economia, nonché le motivazioni delle scelte adottate.

Questi elementi, secondo il Collegio, dovrebbero essere oggetto precipuo dell’istruttoria dell’atto normativo in esame e dovrebbero rappresentare il contenuto proprio della relazione sull'analisi d'impatto della regolamentazione (AIR), conformemente alla normativa che la disciplina (legge 28 novembre 2005, n. 246; decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 15 settembre 2017, n. 169; direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 16 febbraio 2018).

Il Consiglio di Stato rileva che, nel caso di specie, tanto la relazione illustrativa quanto la relazione di AIR si soffermano esclusivamente sul “formale” processo decisionale che ha condotto alla elaborazione dello schema in esame, senza fornire alcun elemento “sostanziale” e che non appare rispettata la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 16 febbraio 2018, che sottolinea l’essenzialità di ”raccogliere dati e informazioni sulla tipologia dei problemi da affrontare, sulla loro dimensione, nonché, laddove rilevante, sulla loro distribuzione per categorie di destinatari (distinguendo in primo luogo tra cittadini e imprese e, se necessario, tenendo conto di ulteriori ripartizioni per tipologia: popolazione per classi di età, livelli di reddito, ecc.; imprese per settore di attività economica, dimensione, ecc.) o territori.”.

Quanto al contenuto, il Collegio nota che la relazione di AIR si limita a riprendere in buona parte la relazione illustrativa: non fornirebbe dati quantitativi in ordine alle situazioni di fatto su cui la normativa proposta interviene, ma recherebbe solo riferimenti agli elementi istruttori che hanno condotto alla elaborazione dello schema in esame, talvolta attraverso enunciazioni che appaiono apodittiche, o confondendo gli strumenti con gli obiettivi.

Il Consiglio di Stato rileva che, nel testo normativo in esame, non viene offerto alcun elemento sostanziale circa gli effetti previsti e gli obiettivi perseguiti, né in punto di miglioramento dell’ambiente, né di maggiore tutela della salute, né, ancora, di efficienza e competitività del sistema produttivo nazionale. Si nota che, in relazione a tale ultimo punto, mancano specificamente riferimenti circa il contesto europeo e internazionale nel quale la disciplina proposta si inserisce e i fattori suscettibili di influenzare la capacità del sistema produttivo nazionale di collocarsi nella concorrenza con gli altri paesi, dentro e fuori l’Unione Europea.

Tale comparazione con la disciplina di altri ordinamenti nazionali appare alla Sezione di grande rilevanza, anche per misurare l’impatto del provvedimento sulla competitività industriale del sistema-Paese.

Inoltre, stante la particolarissima contingenza del tempo presente, nella quale si incrociano l’emergenza sanitaria, l’assunzione di nuovi obiettivi e compiti da parte dell’Unione Europea e correlativamente l’assegnazione di specifici oneri e adempimenti agli Stati membri, precisamente scadenzati, il Consiglio di Stato richiede di rendere maggiormente espliciti gli obiettivi perseguiti dallo schema in esame, con particolare riferimento a quello della transizione ecologica e che vengano forniti elementi informativi circa le connessioni fra la normativa proposta e il PNRR e le conseguenti riforme normative.

Ancora,  la Sezione nota che la relazione di AIR non fornisce alcun elemento atto a valutare la congruità delle scelte proposte, né argomenta circa una possibile diversa graduazione della fase transitoria.

Nessun accenno viene fatto al possibile effetto discriminatorio che la previsione di un periodo transitorio così prolungato a beneficio degli operatori esistenti potrebbe determinare a danno di quanti vorranno avviare ex novo una attività produttiva: non si distingue fra i nuovi impianti produttivi, cui i nuovi valori limite si applicano immediatamente  e gli impianti esistenti già autorizzati, ai quali i nuovi valori limite si applicano dal 1° gennaio 2030.

Circa lo strumento della “consultazione”, il Consiglio di Stato ritiene necessario che la relazione di AIR venga integrata fornendo elementi “quantitativi”, e non solo “qualitativi”, sulle istanze effettivamente rappresentate dalle istituzioni e dagli organi consultati, nonché dalle organizzazioni sociali ed economiche (con specifico rilievo non solo a quelle industriali, ma anche a quelle preposte alla tutela della salute).

Il Consiglio di Stato ha ribadito in molti pareri che, nella predisposizione degli schemi di provvedimenti legislativi e regolamentari, si deve tener conto soprattutto di ciò che accadrà “dopo” la loro entrata in vigore, analizzando la prevedibile (ex ante) e la reale (ex post) attuazione delle regole come percepita dai destinatari di esse e come “rilevata” sulla base di verifiche quantitative nell’ambito di periodici, programmati monitoraggi.

Pur consapevole altresì della difficoltà di “raccogliere dati e informazioni” quantitativamente significativi sugli articolati e molteplici fenomeni ambientali, sanitari, economici, sui quali la disciplina in esame mira a incidere, la Sezione non può esimersi dal rilevare che la relazione di AIR presentata dal Governo appare, pur alla luce di tali avvertenze, fortemente inadeguata, ritenendo doveroso per l’Amministrazione predisporre una relazione AIR che riferisca – compiutamente, e non solo apoditticamente – dell’avvenuto svolgimento di attività tutte “antecedenti” alla scrittura delle norme dello schema, a vantaggio dei consociati cui le nuove norme devono applicarsi.

La Sezione è incisiva nel marcare come la sua valutazione della relazione AIR non si configura solo come la verifica circa il  corretto adempimento di un obbligo di legge, ma adempie anche a un compito di garanzia nei confronti dei suddetti associati e delle loro rappresentanze.

Il Consiglio di Stato, concluse le osservazioni sull’istruttoria, avanza, inoltre, osservazioni sul procedimento normativo, segnalando la necessità che, preliminarmente alla adozione del regolamento, il Ministero procedente acquisisca il formale concerto sottoscritto dal Ministro della salute, ovvero – di suo ordine – dal Capo dell’Ufficio legislativo o dal Capo Gabinetto, prescrivendo, la legge, che il concerto sia reso dal Ministro e che non sia surrogabile da una nota sottoscritta dal solo Capo dell’Ufficio legislativo (o Capo Gabinetto), quale quella allegata al testo in esame.

Il Collegio, poi, mette in luce la necessità di apporre puntuali correttivi, sia stilistici, che contenutistici, al preambolo e ai singoli articoli ed allegati di cui il proposto regolamento si compone.

In definitiva, dunque, la Sezione Consultiva per gli Atti Normativi del Consiglio di Stato rinvia l’espressione del parere, in attesa degli adempimenti rispetto ai quali l’Amministrazione è stata sollecitata: il Ministero richiedente dovrà provvedere ad integrare la relazione di AIR e la relazione illustrativa, come indicato.