Nota a Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 10 luglio 2025 n. 8

Permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica: per l’Adunanza Plenaria, il vincolo paesaggistico ex art. 142, comma 1, lett. c), del D. Lgs. n. 42/2004 riguarda le porzioni di aree ricomprese nei 150 metri a partire dai piedi degli argini e dalle sponde, incluse le aree sopraelevate.

Di Anna Laura Rum

Sommario: 1. I fatti di causa 2. I motivi di gravame 3. Il quesito sottoposto all’Adunanza Plenaria 4. Le argomentazioni dell’Adunanza Plenaria

1. I fatti di causa

L’appellante - titolare di un’impresa individuale per il commercio di prodotti agricoli, mangimi per animali, attrezzature e macchinari – ha chiesto al Comune il rilascio di un permesso di costruire un capannone ad un piano fuori terra in cemento armato con copertura a struttura portante metallica, destinato alla produzione di semilavorati derivati da agrumi.

L’istanza è stata accolta dal Comune, che ha rilasciato il permesso di costruire.

A seguito di un sopralluogo, il Comune ha avviato il procedimento di annullamento del permesso, avendo rilevato che l’edificio insisteva all’interno dell’area fluviale del fiume Mesina ad una distanza inferiore a 150 metri e che pertanto, ai sensi dell’art. 142, comma 1, lettera c), del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, il permesso doveva essere preceduto dall’autorizzazione paesaggistica, non acquisita.

Inoltre, è stato accertato che l’appellante ha eseguito opere in difformità dal permesso di costruire (in particolare, un ampliamento del capannone, una tettoia con travi in legno lamellare poggiati su pilastri in cemento armato prospicienti l’ingresso principale del capannone, ed opere di sistemazione dell’area antistante il capannone con muretti di recinzione).

Successivamente, il Comune ha ordinato la sospensione dei lavori e la demolizione delle opere costruite in difformità del permesso di costruire.

L’appellante ha quindi chiesto il rilascio del permesso di costruire in sanatoria, ai sensi dell’art. 36 del d.lgs. n. 380 del 2001, nonché della autorizzazione paesaggistica. Contestualmente, egli ha proposto il ricorso dinanzi al T.A.R. per chiedere l’annullamento dell’ordine di demolizione.

Il ricorso è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse.

Nel frattempo, l’appellante ha proposto un’istanza in sanatoria, modificativa di quella precedentemente formulata, avente per oggetto il mantenimento di una parte del capannone.

Su tale istanza, si è formato il silenzio diniego, che l’appellante con il ricorso di primo grado ha impugnato innanzi al T.A.R., deducendo che il terreno in questione non sarebbe sottoposto al vincolo paesaggistico e, inoltre, che non sarebbe stato necessario il rilascio di un titolo edilizio per la realizzazione delle opere.

Con la sentenza appellata, il T.A.R. ha respinto il ricorso, rilevando l’infondatezza delle due censure.

Con l’appello in esame, l’interessato ha riproposto le censure respinte in primo grado.

1. I motivi di gravame

Con il primo articolato motivo, l’appellante ha dedotto che il T.A.R. avrebbe dovuto rilevare come la lett. c) del citato art. 142, comma 1, a differenza delle lettere a) e b), tuteli non i territori ‘contermini’ ai fiumi, ma “i fiumi, i torrenti, i corsi d'acqua iscritti negli elenchi previsti dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici, approvato con regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, e le relative sponde o piedi degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna”.

Ad avviso dell’appellante, le “sponde o i piedi degli argini” in fatto non sarebbero rilevanti, qualora il terreno si trovi (come nel caso in esame) ad un’altezza di circa nove metri sopra il corso d’acqua del fiume. Il dato testuale della lettera c) dovrebbe far dedurre che esso non tutela i ‘territori elevati’, a differenza di quanto previsto dalle lettere a) e b) dello stesso comma 1.

L’appellante ha dedotto che si dovrebbe distinguere la ‘sponda interna’, raggiungibile dalla piena del fiume e gravata dal vincolo, dalla ‘sponda esterna’, invece non sottoposta al vincolo, ed ha aggiunto che la costruzione in esame – posta su un acclivio di circa nove metri sulla sponda, sia pure a meno della distanza di 150 metri - sarebbe al di sopra della ‘sponda esterna’ e, pertanto, non sarebbe sottoposta al vincolo paesaggistico.

Con il secondo motivo, l’appellante ha dedotto che egli ha realizzato un ampliamento - specificato nella richiesta di variante - ‘limitato ad una tettoia aperta sui tre lati’, sicché non sarebbe configurabile un ‘aumento di volume’ e non occorrerebbe alcun titolo edilizio disciplinato dall’articolo 6 bis del testo unico approvato con il d.P.R. n. 380 del 2001.

1. Il quesito sottoposto all’Adunanza Plenaria

Esaminato il primo motivo di appello, la II Sezione del Consiglio di Stato ha ritenuto opportuno porre all’Adunanza Plenaria il seguente quesito di diritto: “se, in relazione a fiumi, torrenti o corsi d’acqua cd. «minori», debbano intendersi soggette al vincolo paesaggistico ex art. 142, comma 1, lett. c), del D.Lgs. n. 42/2004 unicamente le porzioni di aree ricomprese nei 150 metri a partire dai piedi degli argini e dalle sponde, con esclusione delle aree sopraelevate”.

1. Le argomentazioni dell’Adunanza Plenaria

Il Supremo Consesso, preliminarmente, rileva che, come correttamente evidenziato dall’ordinanza di rimessione, nel caso in questione non viene in rilievo la fascia di rispetto idraulico tutelata dall’art. 96 del regio decreto n. 523 del 1904, con divieti di edificazione basati sull’esigenza di consentire (tra l’altro) il libero deflusso delle acque e rispetto alla quale l'art. 115 del d.lgs. n. 152 del 2006 ha disciplinato le modalità di tutela delle aree prospicienti i corpi idrici. Bensì, afferma la Plenaria, rileva il vincolo paesaggistico previsto dal citato art. 142, nel quale è stato trasfuso l’art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977, come modificato dall'art. 1, comma.1, lett. c), del decreto legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito nella legge 8 agosto 1985, n. 431.

Viene messo in luce come, con riferimento all’ambito di applicazione del citato art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977, la Corte di Cassazione – con la sentenza penale 20 maggio 1999, n. 21445 – ha ravvisato la commissione del reato conseguente alla violazione del vincolo paesaggistico, ritenuto sussistente su un terreno posto a distanza di circa trenta metri dalla sponda, rilevando che il vincolo riguarda la fascia di 150 metri da ciascuna, indipendentemente dal fatto che esso sia confinante o meno con il fiume, il torrente o il corso d'acqua.

Ritiene l’Adunanza Plenaria che la medesima soluzione vada seguita in sede di applicazione della corrispondente lettera c) del comma 1 dell’art. 142 del testo unico approvato con il decreto legislativo n. 42 del 2004.

Per il Collegio, rileva al riguardo il diverso dato testuale della lettera c), rispetto a quelli delle lettere a) e b) del medesimo comma 1. Le lettere a) e b) tutelano i territori costieri e contermini per una fascia di 300 metri, avendo come punto di partenza la ‘linea di battigia’, la quale non può che essere a livello del mare o a livello del lago: data questa circostanza di fatto, il legislatore ha precisato che la tutela si estende ai “terreni elevati sul mare” ed ai “territori elevati sui laghi”. La lettera c), invece, tutela “i fiumi, i torrenti, i corsi d'acqua iscritti negli elenchi previsti dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici, approvato con regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, e le relative sponde o piedi degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna”.

In quest’ultima ipotesi, evidenzia il Collegio, il punto iniziale della ‘fascia’ sottoposta a tutela coincide con le ‘sponde’, che possono a seconda dello stato dei luoghi essere anche notevolmente sopraelevate.

Per la Plenaria, tale eventualità può non esservi per l’argine, che a differenza della sponda è una struttura artificiale, che può avere un’altezza variabile, a seconda del relativo progetto.

Pertanto, mentre per gli argini - che hanno un’altezza funzionale ad evitare principalmente lo straripamento dei fiumi e dei corsi d’acqua - i terreni sopra elevati sono posti ad un’altezza limitata, e comunque, ricadono nella fascia di tutela, per le ‘sponde’ è la stessa naturale configurazione dei luoghi a poter presentare situazioni estremamente diversificate.

Secondo la Plenaria, contrariamente a quanto dedotto dall’appellante, il legislatore non ha attribuito alcun rilievo alla differenza tra ‘sponda esterna’ e ‘sponda interna’. Del resto, si aggiunge, sarebbe irragionevole una lettura che diversifichi il valore paesaggistico del territorio prossimo alle acque a seconda che si tratti di un mare, di un lago oppure di un fiume.

In definitiva, per la Plenaria, il dato testuale e l’interpretazione logica della disposizione in esame portano a concludere che la fascia di vincolo deve essere computata dal margine superiore della sponda, indipendentemente dalla sua altezza. Pertanto, deve darsi risposta al quesito posto dalla Sezione nel senso che “la lettera c) del comma 1 dell’art. 142 del decreto legislativo n. 42 del 2004 sottopone a vincolo paesaggistico le aree ricomprese nelle fasce ricomprese nei 150 metri adiacenti ai fiumi, ai torrenti ed ai corsi d’acqua, da computare tenendo conto dei piedi degli argini e dalle sponde, incluse le aree sopraelevate”.

Venendo al caso in esame, la Plenaria rileva che senza dubbio l’area di proprietà dell’appellante è sottoposta al vincolo paesaggistico, poiché si trova ad una distanza inferiore a 60 metri dal fiume Mesina ed è irrilevante a tal fine che vi sia un dislivello di circa 8,73 metri tra l’alterato piano di campagna in questione e la base del letto fluviale, poiché si tratta di una circostanza che il legislatore non ha preso in considerazione in sede di valutazione degli interessi in conflitto, quello paesaggistico e quelli dei titolari dei beni disciplinati dalla lettera c) del comma 1, sicché in sede interpretativa neppure può essere fissata una ‘altezza massima’, oltre la quale il vincolo sarebbe insussistente.

Pertanto, per la Plenaria, il primo motivo di gravame deve essere respinto.

Quanto al secondo motivo di gravame, con il quale è stato dedotto che per realizzare le opere in questione non sarebbe stato necessario il previo rilascio di un titolo edilizio, esso, parimenti, deve essere respinto. Secondo il Supremo Consesso, infatti, è decisivo considerare che tali opere non possono essere valutate in modo ‘atomistico’.

Sul punto, viene richiamata la pacifica giurisprudenza del Consiglio, per la quale anche la realizzazione di una tettoia ‘di non ridotte dimensioni’, comporta una trasformazione edilizia del territorio e, pertanto, necessita di un titolo edilizio (Cons. St., Sez. II, 26 gennaio 2024, n. 858; Cons. St., Sez. VI, 3 novembre 2022, n. 9656).

Nella specie, secondo la Plenaria, non può trovare applicazione l’art. 6-bis del testo unico approvato con il d.P.R. n. 380 del 2001, dal momento che le opere in questione ricadono nell’ambito di applicazione dell’art. 10 del medesimo testo unico, trattandosi di interventi così descritti nell’istanza del 2018: “demolizione delle pareti perimetrali di tamponamento della parte di fabbricato abusiva e riutilizzo dello spazio come zona tettoia”. Si tratta dunque di ‘interventi di trasformazione urbanistica’, ‘subordinati a permesso di costruire’, ai sensi del medesimo art. 10, comma 1, secondo periodo della lettera c), in quanto comportanti “la demolizione e ricostruzione di edifici situati in aree tutelate ai sensi degli articoli 136, comma 1, lettere c) e d), e 142 del medesimo codice di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42”.

In definitiva, l’appello viene respinto.