La digitalizzazione degli appalti pubblici: sogno o realtà?

Di SILVIA SACCONE

1. Introduzione: la digitalizzazione della Pubblica Amministrazione

L’innovazione digitale della Pubblica Amministrazione rappresenta un’opportunità importantissima sia come catalizzatore in grado di accelerare il processo di trasformazione sia come garanzia che il cambiamento migliori effettivamente la qualità dei servizi pubblici.[1] In base all’ultimo report della Commissione europea sul DESI, il nostro Paese è al 25° posto su 28 per livello di digitalizzazione.[2] È chiaro, quindi, come il tema sia di fondamentale importanza, soprattutto alla luce del fatto che la pandemia e la crisi economica hanno reso evidente la necessità di imprimere un’accelerazione al processo di digitalizzazione, come si evince anche dall’importanza che essa assume nel Piano di Ripresa e di Resilienza. La politica europea, infatti, vincola gli Stati membri a destinare almeno il 20% delle risorse alla digitalizzazione. Sulla scia di quest’indicazione della Commissione europea, l’innovazione digitale rappresenta uno dei tre assi strategici del Recovery Plan italiano e una delle sei missioni in cui tali assi strategici si articolano, costituendo il driver principale per “migliorare la competitività dell’economia, la qualità del lavoro e la vita delle persone”[3], con l’obiettivo di modernizzare la Pubblica Amministrazione ed il sistema produttivo del Paese e di colmare il divario digitale rispetto agli altri Paesi europei.

Tra i settori che necessitano di una “accelerazione” digitale rientra indubbiamente quello degli appalti pubblici, che costituisce una componente rilevante della spesa pubblica: si stima, infatti, che in Italia la spesa per beni e servizi si aggiri intorno a 87 miliardi di euro[4]. Dunque, gli appalti pubblici rappresentano una leva fondamentale per il rilancio dell’economia post Covid-19.

2. I vantaggi della digitalizzazione

La digitalizzazione del procurement pubblico presenta vantaggi sia dal punto di vista economico che giuridico. Dal punto di vista economico, l’utilizzo di tecnologie informatiche in tutto il processo di approvvigionamento - dalla progettazione fino al pagamento – permetterebbe un aumento di efficienza e di conseguenza un risparmio di circa 200 miliardi di euro l’anno.[5]

Dal punto di vista giuridico, in fase di gara, l’utilizzo di tecnologie digitali garantisce l’attuazione dei principi di par condicio, concorrenza, trasparenza e tracciabilità delle operazioni di gara, nonché l’inviolabilità e la segretezza delle offerte. Nella fase di programmazione, permette di rendere tracciabili e di razionalizzare le informazioni, dall’analisi dei fabbisogni fino all’ottenimento delle autorizzazioni. In fase esecutiva riduce gli oneri a carico del direttore dei lavori, consentendo un continuo monitoraggio sull’avanzamento dell’esecuzione del contratto e così riducendo i casi di contenzioso e di riserve.[6]

La digitalizzazione ha, quindi, effetti positivi per gli appalti pubblici in ogni fase del loro ciclo di vita, determinando una più concreta attuazione dei principi di buon andamento ed efficienza dell’azione amministrativa, soprattutto in termini di semplificazione e standardizzazione delle procedure.

La completa digitalizzazione del processo di procurement si tradurrebbe poi in una maggiore trasparenza - e quindi in un minor rischio di corruzione ed infiltrazioni criminali – semplificando gli oneri amministrativi di produzione e pubblicazione dei dati a carico delle stazioni appaltanti, garantendo una maggiore completezza di tali dati e permettendone una immediata fruizione da parte dei cittadini, accelerando le procedure di richieste di accesso. [7]  

3. La digitalizzazione nel Codice dei contratti pubblici

Quello della digitalizzazione degli appalti in realtà non è un tema nuovo, anzi a livello europeo già con le direttive del 2004 si era promosso l’utilizzo di tecnologie informatiche e telematiche attraverso l’introduzione di strumenti che garantissero la concorrenza e il risparmio di tempo e di risorse pubbliche, quali il sistema dinamico di acquisizione, le aste elettroniche e la centralizzazione delle centrali di committenza.[8] Successivamente, nella Comunicazione del 2012 la Commissione ha sottolineato l’importanza dell’e-procurement, alla luce degli effetti positivi che permette di ottenere. Ed anche nella Comunicazione del 2013, la Commissione afferma che la diffusione di appalti elettronici end-to-end e la digitalizzazione della pubblica amministrazione costituiscono un aspetto fondamentale per la crescita economica.[9]

Sulla scia di tali Comunicazioni, le Direttive del 2014 ponevano tra i loro obiettivi l’aumento del ricorso a strumenti informatici e telematici sia per garantire maggiore celerità nella definizione delle procedure di affidamento sia per ampliare la platea degli operatori economici che intendono partecipare alle procedure.[10] 

Il Codice dei contratti pubblici, in recepimento delle Direttive europee, contiene una serie di norme che spingono verso la digitalizzazione, alcune di carattere generale e altre più specifiche.

Innanzitutto, il Codice all’art. 29 ha introdotto l’obbligo di pubblicazione di tutti gli atti delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori nella sezione “Amministrazione trasparente” e sulle piattaforme regionali di e-procurement, sul sito del MIT e sul portale dell’ANAC. Gli articoli 40 e 52 obbligano ad utilizzare i mezzi di comunicazione elettronici per tutte le comunicazioni e gli scambi di informazioni, fatte salve le deroghe previste dall’art. 52, comma 1 terzo periodo[11]. L’art. 44 ha previsto l’adozione di un decreto ministeriale volto a definire le modalità di digitalizzazione di tutti i contratti pubblici “anche attraverso l’interconnessione per interoperabilità dei dati delle pubbliche amministrazioni”, che però non è stato ancora adottato.

La sezione II, Titolo III, Parte II è dedicata agli strumenti per gli appalti elettronici e aggregati e disciplina l’accordo quadro, il sistema dinamico di acquisizione, le aste elettroniche e i cataloghi elettronici. Nella stessa sezione, l’art. 58 disciplina le fasi delle procedure svolte attraverso piattaforme telematiche.

All’art. 81 il legislatore ha previsto l’istituzione di una Banca dati nazionale degli Operatori Economici (BDOE) finalizzata all’acquisizione della documentazione comprovante il possesso dei requisiti di carattere generale, tecnico-professionale ed economico-finanziario necessari per la partecipazione alle procedure di gara, nonché per la verifica in fase di esecuzione della loro permanenza in capo all’aggiudicatario.

L’art. 212 ha istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri una Cabina di Regia che, tra gli altri, ha il compito “promuovere la realizzazione, in collaborazione con i soggetti competenti, di un piano nazionale in tema di procedure telematiche di acquisto, al fine della diffusione dell’utilizzo degli strumenti informatici e della digitalizzazione delle fasi del processo di acquisto”.

A cinque anni dall’entrata in vigore del Codice molte di queste disposizioni non risultano pienamente attuate ed altre non lo sono affatto: circa 1/3 delle procedure sono ancora svolte in modalità cartacea[12], sebbene l’art. 40, comma 2, ne avesse previsto la piena digitalizzazione a partire dal 18 ottobre 2018. Inoltre, non è stato ancora adottato il decreto ministeriale che avrebbe dovuto delineare le modalità di digitalizzazione delle procedure di tutti i contratti pubblici, così come non è ancora stata introdotta la c.d. BDOE, né è stato adottato il piano nazionale in tema di procedure telematiche di acquisto. Al contrario, il Codice ha subito moltissime modifiche, tutte finalizzate a semplificare o accelerare le procedure, ma nessuna volta ad attuare la digitalizzazione del procurement pubblico.

4. La digitalizzazione degli appalti nel Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza

Il Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza, trasmesso alla Commissione europea lo scorso 30 aprile, ruota attorno a tre assi strategici – digitalizzazione e innovazione, transizione ecologica ed inclusione sociale –  e si sviluppa in sei missioni, che costituiscono aree tematiche strutturali di intervento, tra cui rientra per l’appunto la digitalizzazione. Per ognuna di queste missioni sono previsti gli investimenti e le riforme necessari alla sua realizzazione. In particolare, le riforme sono distinte in tre tipologie: orizzontali o di contesto, trasversali a tutte le missioni; abilitanti, cioè funzionali a garantirne l’attuazione; e settoriali, relative cioè a singoli ambiti di intervento. A queste tre tipologie si affiancano le riforme di accompagnamento, ossia quelle che pur non essendo ricomprese nel piano, concorrono alla realizzazione degli obiettivi in esso enunciati.

Tra le riforme abilitanti rientra la semplificazione e concorrenza, considerata “intervento riformatore essenziale per favorire la crescita del Paese e supporta trasversalmente tutte e sei le missioni del PNRR”.[13] In tale ambito trova spazio la semplificazione in materia di contratti pubblici, posta come obiettivo essenziale per consentire la ripresa post Covid-19, e la realizzazione delle infrastrutture ed il rilancio del settore dell’edilizia. Per la sua realizzazione il Piano prevede le seguenti misure: l’adozione di un decreto legge che rafforzi le disposizioni introdotte con il d.l. n. 76/2020 e ne estenda l’efficacia fino al 2023; l’avvio dei lavori della Cabina di regia, in attuazione di quanto previsto dall’art. 212 del Codice dei contratti; la riduzione del numero delle Stazioni Appaltanti e la loro qualificazione; il potenziamento del database ANAC; la semplificazione e digitalizzazione delle procedure dei centri di committenza e l’interoperabilità dei dati. Inoltre il Piano prevede l’introduzione di un “nuovo Codice”, che recepisca le disposizioni delle direttive UE del 2014, integrando solamente le norme non self-executing. Il disegno di legge sarà sottoposto al Parlamento entro il 2021 e l’adozione dei decreti legislativi avverrà nei nove mesi successivi.[14]

A queste riforme si aggiunge la riforma denominata “Recovery Procurement Platform”, finalizzata alla modernizzazione del sistema degli appalti, mediante la sua digitalizzazione ed il rafforzamento della capacità delle stazioni appaltanti, da attuare entro il secondo quadrimestre del 2026. Per realizzarla si prevedono tre azioni: formazione e supporto delle amministrazioni; definizione di strumenti di acquisto avanzati da mettere a disposizione delle amministrazioni, quali ad esempio accordi o contratti quadro; evoluzione del sistema di e-procurement attraverso la digitalizzazione end-to-end dei processi di approvvigionamento.[15]

Gli interventi di attuazione delle misure del Piano sono iniziati con l’adozione del d.l. 77/2021[16], che contiene numerose disposizioni in materia di contratti pubblici, intervenendo sia sugli appalti strettamente legati all’attuazione del PNRR sia sugli appalti in generale. Il decreto contiene, quindi, disposizioni e procedure speciali per l’attuazione del Piano; modifiche a tempo al d.l. 76/2020 e al d.l. 32/2019; modifiche definitive; e modifiche miste, in parte a tempo ed in parte definitive.[17]

Non mancano nel decreto le consuete misure finalizzate ad accelerare e snellire le procedure di gara, ma in questa sede ciò che rileva maggiormente sono le modifiche introdotte dall’art. 53 agli articoli 29, 36 e 81 del D.lgs. 50/2016.

Con riferimento all’art. 29 sui principi in materia di trasparenza, il decreto 77/2021 modifica il comma 2 dell’articolo prevedendo che tutte le informazioni delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori relativi alla programmazione, selezione del contraente e all’esecuzione dei contratti vengano trasmesse e siano gestiti e pubblicati dall’ANAC attraverso la Banca Dati Nazionale dei Contratti pubblici mediante le piattaforme telematiche con essa interconnesse. Al comma 4, il decreto sostituisce la precedente formulazione, prevendo l’obbligo per le stazioni appaltanti di utilizzare piattaforme telematiche “aderenti alle regole di cui all’articolo 44” del Codice, articolo che fa riferimento al famoso decreto che avrebbe dovuto disciplinare le modalità di digitalizzazione delle procedure dei contratti pubblici. Chissà che a distanza di cinque anni il decreto venga finalmente adottato.

Il decreto modifica anche i commi 1, 2 e 4 dell’art.81: la Banca dati degli operatori economici, che avrebbe dovuto sostituire il sistema di AVCPass, viene sostituita dalla Banca dati dei Contratti Pubblici e viene introdotto il fascicolo virtuale dell’operatore economico. 

Queste ultime due sono novità molto importanti nell’ottica della digitalizzazione del sistema: nella banca dati, infatti, dovranno essere pubblicati tutti i “dati concernenti la partecipazione alle gare ed il loro esito in relazione ai quali è obbligatoria la verifica […]”[18], che saranno individuati mediante un apposito provvedimento adottato dall’ANAC. Dovrà essere garantita l’interoperabilità tra le banca dati unica e le altre banche dati, fondamentale per consentire un’effettiva conoscenza del settore e velocizzare i controlli da parte delle pubbliche amministrazione. La È opportuno evidenziare che già il Codice aveva previsto l’adozione di un protocollo per definire le regole di interoperabilità e le modalità di interscambio dei dati tra le varie banche dati, come anticipato nel precedente paragrafo.[19]

Nella banca dati confluirà il fascicolo virtuale dell’operatore economico, che dovrà contenere tutte le informazioni necessarie per la partecipazione di gara: attestazione SOA per gli esecutori di lavori pubblici, i dati per la verifica dell’assenza dei motivi di esclusione di cui all’art. 80 del Codice e i documenti per la verifica dei criteri di selezione di cui all’art. 83. L’istituzione del fascicolo virtuale rappresenta una novità importante nell’ottica di semplificare la vita delle imprese: consentirà, infatti, agli operatori economici di caricare una sola volta i documenti necessari per partecipare alle gare e alle amministrazioni di procedere più velocemente alle verifiche, nell’attuazione del principio once only. [20]

5. Conclusioni

La pandemia ci ha messo di fronte all’opportunità di imprimere una svolta al settore dei contratti pubblici e di adottare riforme finora rimaste per lo più lettera morta: la digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici è una di queste. Come si è visto nei paragrafi precedenti, già il D.Lgs. 50/2016 aveva previsto numerose novità in tal senso, che però non sono mai state portate a compimento. Oggi il Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza sembra dargli nuova linfa. È il caso della riduzione[21] e qualificazione delle stazioni appaltanti, punto centrale della riforma del 2016, ora ripresa e che si spera venga portata a termine. La qualificazione delle stazioni appaltanti rappresenta un presupposto fondamentale perché la funzione appalti sia svolta in maniera efficiente all’interno delle amministrazioni. Ad essa è strettamente legata l’urgenza di investire nella formazione di quanti operano nel settore, come evidenziato anche dalla Corte dei Conti, secondo la quale c’è l’esigenza di “aggregare le stazioni appaltanti e di accrescerne anche la competenza tecnica”.[22] Una stazione appaltante qualificata è in grado di programmare i fabbisogni, scegliere la procedura idonea per acquistare i beni o servizi o per affidare l’esecuzione dei lavori e seguire l’esecuzione della prestazione. Per fare questo la professionalizzazione delle risorse umane è un presupposto indispensabile, anche per l’implementazione degli strumenti di e-procurement.[23] Il PNRR con la Recovery Procurement Platform punta a rafforzare la capacità amministrativa delle amministrazioni aggiudicatrici attraverso attività di formazione e supporto nell’utilizzo di tali strumenti. L’attività di formazione dovrà andare oltre la sola fase di gara e di utilizzo delle piattaforme di acquisto elettroniche, concentrandosi anche sulla digitalizzazione delle fasi di esecuzione dei contratti. Si pensi, ad esempio, alle opportunità che offre nell’ambito dei lavori pubblici il Building Information Modeling, metodologia che permette di ottenere un modello digitale con le informazioni relative all’opera, consentendo quindi alle amministrazioni di monitorare l’avanzamento dei lavori e, una volta terminati, di disporre di un modello con tutte le informazioni per la sua gestione e manutenzione. Il D.M. 560/2017[24] ha fissato le tempistiche per la sua implementazione negli appalti pubblici e a partire dal 2025 diventerà obbligatorio il suo utilizzo per tutti gli appalti di importo inferiore ad 1 milione di euro. Sarà necessario, quindi, che tutti gli operatori del settore siano formati per sfruttarne a pieno le potenzialità.

La Recovery Procurement Platform è finalizzata, come anticipato, anche all’evoluzione del sistema nazionale di e-procurement, attraverso l’attuazione di progetti quali smart procurement; interoperabilità dei sistemi gestionali di tutti i soggetti coinvolti nel processo di approvvigionamento; digitalizzazione dei procedimenti di dichiarazione e verifica dei requisiti necessari per la partecipazione alle gare; utilizzo dell’intelligenza artificiale per osservare e analizzare le dinamiche di mercato e di comportamento delle amministrazioni e degli operatori economici. [25] 

In conclusione, si può dire che le misure contenute nel Piano e anche nel d.l. 77/2021 sono promettenti, ma per il momento si tratta di enunciazioni che dovranno trovare un’attuazione nel corso dei prossimi mesi ed anni, cosa che, come si è visto per il Codice appalti, non è affatto scontato che accada.

[1] Trasformazione digitale della pubblica amministrazione e ricerca dell’efficienza organizzativa, in Gli appalti pubblici tra istanze di semplificazione e normativa anticorruzione. Alla ricerca di un equilibrio tra legalità ed efficienza, Quaderni di Ricerca Giuridica della Consulenza Legale Banca d’Italia, Numero 89, giugno 2020, p. 281.

[2] https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/desi.

[3] Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza, p. 12, https://www.governo.it/sites/governo.it/files/PNRR.pdf

[4] https://www.agid.gov.it/it/piattaforme/procurement.

[5] Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale europeo e al Comitato delle Regioni, Una strategia per gli appalti elettronici, COM (2012) 179, pag. 2; Audizione del Presidente Avv. Giuseppe Busia Commissione riunite Affari costituzionali e Ambiente (I e VIII) -  Camera dei Deputati – 15 giugno 2021.

[6] La digitalizzazione possibile degli appalti pubblici – L’analisi della Banca d’Italia per l’Anac sulle prospettive dell’e-procurement, Rassegna Astrid, n. 8 del 2020; Strategie e azioni per l’effettiva semplificazione e trasparenza nei contratti pubblici attraverso la completa digitalizzazione: le proposte dell’Autorità, 27 maggio 2020, p. 6 in www.anac.it.

[7] Strategie e azioni per l’effettiva semplificazione e trasparenza nei contratti pubblici attraverso la completa digitalizzazione: le proposte dell’Autorità, cit., pp. 3 e 11-12.

[8] E-pubclic procurement. Il ruolo delle Ict nell’innovazione del processo di approvvigionamento della Pa, S. Puggioni, in Dossier Appalti, 2016.

[9] Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale europeo e al Comitato delle Regioni, Appalti elettronici end-to-end per modernizzare la pubblica amministrazione, COM (2013) 453.

[10] Il nuovo codice dei contratti pubblici nella prospettiva dell’e-procurement, M. Interlandi, in www.gazzettaamministrativa.it, p. 1.

[11] Art. 52, comma 1, d.lgs. 50/2016: “1. […] le stazioni appaltanti non sono obbligate a richiedere mezzi di comunicazione elettronici nella procedura di presentazione dell’offerta esclusivamente nelle seguenti ipotesi:

1. a) a causa della natura specialistica dell'appalto, l'uso di mezzi di comunicazione elettronici richiederebbe specifici strumenti, dispositivi o formati di file che non sono in genere disponibili o non sono gestiti dai programmi comunemente disponibili;
2. b) i programmi in grado di gestire i formati di file, adatti a descrivere l’offerta, utilizzano formati che non possono essere gestiti mediante altri programmi aperti o generalmente disponibili ovvero sono protetti da licenza di proprietà esclusiva e non possono essere messi a disposizione per essere scaricati o per farne un uso remoto da parte della stazione appaltante;
3. c) l'utilizzo di mezzi di comunicazione elettronici richiede attrezzature specializzate per ufficio non comunemente disponibili alle stazioni appaltanti;
4. d) i documenti di gara richiedono la presentazione di un modello fisico o in scala ridotta che non può essere trasmesso per mezzo di strumenti elettronici;
5. e) l'uso di mezzi di comunicazione diversi dai mezzi elettronici è necessario a causa di una violazione della sicurezza dei mezzi di comunicazione elettronici ovvero per la protezione di informazioni di natura particolarmente sensibile che richiedono un livello talmente elevato di protezione da non poter essere adeguatamente garantito mediante l'uso degli strumenti e dispositivi elettronici che sono generalmente a disposizione degli operatori economici o che possono essere messi loro a disposizione mediante modalità alternative di accesso ai sensi del comma 6.”

[12] Strategie e azioni per l’effettiva semplificazione e trasparenza nei contratti pubblici attraverso la completa digitalizzazione: le proposte dell’Autorità, cit., p. 4.

[13] Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza, cit., pag. 64.

[14] Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza, cit., pp. 65-66.

[15] Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza, cit., p. 70.

[16] Decreto Legge 31 maggio 2021, n. 77 “Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure”.

[17] https://www.telemat.it/pnrr-e-il-nuovo-d-l-semplificazioni-n-77-2021/.

[18] Art. 53, comma 5, lett. d), d.l. n. 77/2021.

[19] La digitalizzazione necessaria dei contratti pubblici: per un’Amazon pubblica, G.M. Racca, in DPCE online, 2020/4, pp. 4677-4679.

[20] L’Anac punta sulla trasparenza – La lotta alla corruzione passa dalla digitalizzazione, R. Tomasicchio, in Italia Oggi, 14 giugno 2021, https://www.italiaoggi.it/news/l-anac-punta-sulla-trasparenza-2522627.

[21] In realtà il D.Lgs. 50/2016, all’art. 37 parla di aggregazione delle stazioni appaltanti più che di riduzione tout court.

[22] Referto in materia di informatica pubblica, Corte dei Conti, Sezioni centrali di controllo, settembre – ottobre 2019, p. 115.

[23] La digitalizzazione necessaria dei contratti pubblici: per un’Amazon pubblica, G.M. Racca, cit., pp. 4675-4676.

[24] Decreto Ministro MIT n. 560 del 1/12/2017.

[25] Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza, cit., pag. 70.