Il tetto di spesa per il personale SSN: una lettura verso una prospettiva regionale

Di Jacopo Gagliardi

Abstract

Il presente contributo si occuperà di ricostruire i passaggi normativi fondamentali circa il tetto di spesa per il personale SSN, a partire dal 2004 fino ad oggi. A livello giurisprudenziale, negli anni, si sono contrapposte due differenti teorie: quella “complessiva” e quella “atomistica”. Sul punto si è recentemente espressa la Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti proponendo una lettura di tale vincolo secondo una prospettiva complessiva regionale. Tale lettura è in grado di favorire un maggior grado di flessibilità del sistema e rinvigorisce le regioni nel loro ruolo di ente di governo del sistema sanitario sul proprio territorio.

"This contribution will focus on reconstructing the fundamental regulatory steps concerning the spending cap for NHS (National Health Service) personnel, starting from 2004 to the present day. From a jurisprudential standpoint, over the years, two different theories have emerged: the 'comprehensive' theory and the 'atomistic' theory. On this matter, the Autonomous Sections of the Court of Accounts has recently expressed their view, proposing an interpretation of this constraint according to a comprehensive regional perspective. This interpretation is capable of fostering a greater degree of flexibility within the system and reinforces the regions in their role as governing bodies of the healthcare system within their own territories."

Sommario: 1. Introduzione. - 2. Il tetto di spesa per il personale SSN: la cornice normativa di riferimento. - 3. Il metodo di calcolo del costo del personale SSN ai fini della verifica del rispetto del tetto di spesa. - 4. Il dibattito giurisprudenziale tra la teoria “atomistica” e quella “complessiva”. - 5. Una lettura del vincolo di spesa per il personale SSN verso una prospettiva regionale. - 6. Conclusioni.

Il Servizio Sanitario Nazionale, istituito per garantire il diritto alla salute di cui all’art. 32 della Costituzione, almeno nei suoi aspetti essenziali, è tenuto a garantire la fruizione dei livelli essenziali di assistenza, coordinando il principio della libertà del cittadino nella scelta della struttura di fiducia con il principio di programmazione delle prestazioni a carico dei bilanci pubblici^[1]. Anche il sistema sanitario trova, però, il suo limite nelle effettive disponibilità finanziarie che lo obbligano a dotarsi di una rigida pianificazione finanziaria, condizionando, così, sia la quantità che il livello delle prestazioni sanitarie offerte. Invero, la tutela della salute, quale diritto dell’individuo riconosciuto dalla nostra Costituzione, e confermata dall’art. 1, c. 1, del d.lgs. n. 502/1992, non può essere disgiunto dal principio della economicità nell’impiego delle risorse finanziarie pubbliche destinate ad assicurarla, stabilito dallo stesso art. 1, c. 2, del decreto legislativo sopra citato^[2]. In altre parole, l’esigenza di tenere sotto controllo la spesa pubblica ha indotto l’adozione di varie misure di contenimento a cui, nonostante la centralità di un diritto fondamentale qual è quello alla salute (art. 32 Cost.), anche il settore sanitario non è certo stato sottratto: tanto da far parlare di quest’ultimo come di “diritto finanziariamente condizionato”.

Tra le voci di spesa più significative, anche in sanità, vi è senza dubbio quella relativa al personale che, negli anni, si è tentato di limitare attraverso un’intensa produzione normativa. Infatti, nel tempo, si sono succedute numerose disposizioni che hanno posto limitazioni all’aggregato della spesa del personale negli enti sanitari, in quanto spesa corrente particolarmente significativa, suscettibile, ove non correttamente governata, di pregiudicare l’equilibrio finanziario e l’efficienza delle aziende sanitarie e, in generale, l’esigenza di un adeguato coordinamento della finanza pubblica. I due capisaldi in materia di spesa del personale sono, senza dubbio, rappresentati, da un lato, dal sistema della programmazione, così come delineato dall’art. 39 della L. 449/1997 e ss.mm.ii. secondo il quale gli organi di vertice delle amministrazioni pubbliche sono tenuti alla programmazione triennale del fabbisogno di personale^[3], al fine di assicurare le esigenze di funzionalità ed ottimizzazione delle risorse per il miglior funzionamento dei servizi, compatibilmente con le disponibilità finanziarie e di bilancio; e, dall’altro, dal tetto di spesa ripetutamente previsto da vari interventi normativi.

Prima di addentrarci nel merito della normativa relativa all’appena ricordato tetto di spesa, vale la pena sottolineare il ruolo di protagonista giocato dalle regioni già in sede di definizione degli indirizzi per la redazione dei piani del fabbisogno, nonché, per ribadire l’importanza del loro ruolo già nella fase di programmazione, in sede di successiva approvazione degli stessi^[4]. Tali piani si pongono, infatti, all’interno di un meccanismo circolare per cui, da un lato, diventano la base su cui poggiare le scelte in tema di personale sul cui costo verrà effettuata la rendicontazione e quindi la verifica del tetto di spesa, dall’altro, i vincoli diventano, al contempo, le fondamenta su cui costruire i nuovi piani. Infatti, i due livelli si pongono in stretta correlazione tra loro, come ribadito dall’art. 7^[5] del decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri 8 maggio 2018 “Linnee di indirizzo per la predisposizione dei piani dei fabbisogni di personale da parte delle amministrazioni pubbliche”, e vedono nella regione l’interprete principale di tali meccanismi di coordinamento. Nello stesso articolo, infatti, si fa espresso riferimento alla necessità di rispettare proprio quei limiti dettati della normativa in tema di rispetto del tetto di spesa per il personale SSN^[6] che, come appena ricordato, ne rappresenta il punto di partenza e, al contempo, il punto di arrivo.

2. Il tetto di spesa per il personale SSN: la cornice normativa di riferimento.

In questo paragrafo tenteremo di ricostruire la cornice normativa di riferimento relativamente al tetto di spesa posto in termini di personale SSN. Nonostante, spesso, se ne faccia risalire la genesi all’anno 2009, in realtà, è possibile ravvisare i primi interventi in merito già a partire dall’anno 2004. Il primo limite venne, infatti, introdotto dal secondo governo Berlusconi che, con la L. 311/2004, art. 1 cc. 98 e 107, prevedeva criteri e limiti per le assunzioni per il triennio 2005-2007^[7]. La successiva L. n. 266/2005 art. 1 c. 198, varata dal terzo governo Berlusconi, ribadiva la necessità, anche per gli enti del Servizio Sanitario Nazionale, oltre che le Regioni e i Comuni, di concorrere al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica adottando misure necessarie a garantire che “le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell'Irap”, non superino per ciascuno degli anni 2006, 2007 e 2008 il corrispondente ammontare dell'anno 2004 diminuito dell'1 per cento^[8]. Il cambio nella maggioranza governativa del maggio 2006 non fece registrare certo un’inversione di tendenza. Anzi, con la L. 296/2006, art. 1 c. 565, veniva esteso il tetto di spesa per il personale SSN agli anni 2007, 2008, 2009 fissando come parametro di riferimento la medesima spesa per l’anno 2004 diminuita dell’1,4%^[9]. Da qui arriviamo all’intervento più conosciuto, ma come abbiamo appena visto, non certo il primo in ordine di tempo, con il quale il quarto governo Berlusconi, con L. 191/2009, art. 2, cc. 71 e 73, estendeva il predetto tetto di spesa agli anni 2010,2011,2012 esclusivamente per gli enti del Servizio sanitario nazionale (escludendo così Regioni e Comuni)^[10]. Sulla stessa lunghezza d’onda, seppur introducendo una, seppur timida, apertura si collocherà anche il I governo Gentiloni, che, con la legge di bilancio 2018, n. 205/2017 c. 454, prevedeva, per le regioni virtuose che avessero raggiunto l’equilibrio economico e attuato dal 2015 al 2019 un graduale percorso di riduzione della spesa di personale, una possibile riduzione del tetto che rimaneva sempre parametrato alla spesa 2004, ma decurtata, stavolta, dell’1,3%.

Una vera e propria inversione di tendenza, però, si è registrata, solo a partire dal 2019: con la L. 60/2019, art. 11 c. 1 e 3^[11], infatti, fu previsto, per la prima volta, un nuovo limite oggi rappresentato dal valore della spesa sostenuta nell'anno 2018, come certificata dal Tavolo di verifica degli adempimenti, e soltanto, se superiore, dal corrispondente ammontare riferito al 2004, diminuito dell'1,4 per cento (legge 191/2009). Non solo: con l’art. 45 D.L. 26 ottobre 2019, n. 124 (come modificato in sede di conversione dalla Legge 19 dicembre 2019, n. 157) veniva prevista anche la possibilità di incrementare annualmente, a livello regionale, tali valori di un importo pari al 10% dell'incremento del Fondo sanitario regionale rispetto all'esercizio precedente nonché, sempre con il medesimo D.L., la possibilità di prevedere, qualora nella singola regione fossero emersi oggettivi ulteriori fabbisogni di personale rispetto alle facoltà assunzionali consentite, un’ulteriore variazione del 5% dell’incremento del FSR rispetto all’anno precedente^[12]. Tali incrementi, è opportuno specificare, che, a partire dall’anno 2021, sono subordinati all’adozione di una metodologia per la determinazione del fabbisogno di personale^[13].

Infine, con l’art. 5 D.L. n. 73/2024 viene stabilito – al comma 1 – che, a decorrere dall’anno 2024 i valori della spesa per il personale delle aziende e degli enti del Servizio sanitario nazionale delle regioni autorizzati per l’anno 2023 ai sensi dell’art. 11 D.L. n. 35/2019 sono incrementati annualmente a livello regionale, nell’ambito del livello di finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato, del 10% dell’incremento del fondo sanitario regionale rispetto all’esercizio precedente e, su richiesta della regione, di un ulteriore importo sino al 5% del predetto incremento, per un importo complessivo fino al 15% del medesimo incremento del fondo sanitario regionale rispetto all’esercizio precedente, fermo restando il rispetto dell’equilibrio economico e finanziario del Servizio sanitario regionale e compatibilmente con la programmazione regionale in materia di assunzioni^[14].

Definita, adesso, la cornice normativa di riferimento occorre spostare l’attenzione sul metodo di calcolo, ma, soprattutto, sul dibattito giurisprudenziale, sollevato da ultimo di fronte alla Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti, tra le teoria “atomistica” e quella “complessiva”.

3. Il metodo di calcolo del costo del personale SSN ai fini della verifica del rispetto del tetto di spesa.

Ciascun ente sanitario è chiamato a compilare una rilevazione relativa ai propri costi del personale che darà origine alla stessa rilevazione aggregata a livello regionale come sommatoria delle singole tabelle. Le voci prese in considerazione nella parte superiore della rilevazione riguardano il personale a tempo indeterminato, quello a tempo determinato e, infine, il restante personale (intendendo generalmente con esso la somma dalla componente relativa ai contratti libero professionali e a quelli di somministrazione di lavoro). Prima di addentrarci in una breve analisi operativa dello strumento occorre ben sottolineare l’esigenza di assicurare la coerenza tra tale rilevazione e i dati del Conto Annuale di riferimento da cui la rilevazione scaturisce e origina e che rappresenta uno dei principali snodi del controllo da parte delle apposite sezioni regionali competenti della Corte dei conti.

La prima colonna si riferisce, a differenza delle successive, alle teste, rinvenibili entrambe nel Conto annuale, rispettivamente, per il tempo indeterminato nella colonna “Totale Dipendenti al 31/12” della Tabella 1 e, per il tempo determinato, alla somma delle prime due colonne della Tabella 2 relativa al “Personale con contratto flessibile” calcolate con il metodo “unità uomo-anno”^[15]. Le unità relative alla riga “Restante Personale”, invece, scaturiscono dalla sommatoria tra le apposite due colonne di genere contenute in Tabella 2 “Personale con contratto flessibile”, colonne “Contratti di somministrazione (ex Interinale)” e le teste dei contratti liberi professionali, di studio, ricerca e consulenza indicati nella Scheda Informativa 1^[16].

I valori di costo da indicare nella successiva colonna “Spese per competenze fisse e accessorie” scaturiscono:

• per il personale a tempo indeterminato dalla sommatoria delle tabelle economiche 12 e 13 al netto della somma algebrica di quelle voci, rinvenibili in Tabella 14, relative ai comandi in entrata e in uscita e alle altre somme rimborsate o ricevute, a vario titolo, che vengono portate così in rettifica^[17];
• per il personale a tempo determinato dalla corrispondente voce P015, rinvenibile in Tabella 14, "Retribuzioni personale a tempo determinato";
• per il restante personale occorrerà, invece, sommare quelle voci della Tabella 14 relative al lavoro in somministrazione, ai contratti di formazione lavoro e ai compensi per il personale LSU/LPU con quei costi relativi agli “Incarichi Libero Professionali/Studio/Ricerca/Consulenza”, rinvenibili, anch’essi, in Tabella 14^[18].

Le successive due colonne relative, in ordine, a “IRAP” e “Spese per contributi a carico dell’azienda” corrispondono, nel loro totale, ai valori indicati, anch’essi in Tabella 14 e corrispondenti, rispettivamente, alle voci P061 “IRAP” e P055 “Contributi a carico dell'amm.ne su comp. fisse e accessorie”. La somma della colonna successiva “Altre voci di spesa” è rinvenibile dalla somma delle voci in Tabella 14 relative agli assegni per il nucleo familiare, ai buoni pasto e gestione mensa e all’equo indennizzo^[19]. È possibile per adesso calcolare un primo totale generale a cui è necessario sottrarre il costo derivante dai rinnovi contrattuali intervenuti successivamente all’annualità 2018 o al 2004 al fine di rendere omogeneo e comparabile il dato. A questo secondo totale parziale è necessario poi aggiungere sia i costi del personale universitario corrispondenti alla voce P072 della Tabella 14 “Somme Rimborsate Alle Università Per Indennità De Maria”, sia i costi relativi agli Personale Convenzionato ivi inclusi gli Specialisti Ambulatoriali Interni, entrambi al netto dei costi relativi ai rispettivi rinnovi.

Completata la parte superiore della tabella di rilevazione occorre adesso concentrarci sulle voci di spesa che è possibile portare in detrazione tra cui vale la pena ricordare il “Personale classificato ex Legge n. 68/1999 (disabili e categorie protette)” per la somma tra competenze fisse e accessorie e contributi a carico dell’azienda^[20], una serie di altre voci relative, perlopiù, al reclutamento a tempo determinato o al conferimento di incarichi di lavoro autonomo o di collaborazione coordinata e continuativa per il potenziamento dei servizi territoriali^[21] e, infine, quei costi relativi al personale della sanità penitenziaria o finanziato con contributi provenienti da privato, dall’UE o da fondi destinati alla ricerca, nonché delle spese per la formazione e per le missioni (indennità e rimborsi)^[22]. Come vedremo in chiusura dell’elaborato è data possibilità di portare in detrazione anche i costi relativi al personale reclutato a tempo indeterminato ai sensi della normativa emergenziale^[23] anche se, quantomeno per la componente relativa agli incarichi di collaborazione e per il reclutamento a tempo determinato, non vi dovrebbero più comparire dato il termine dello stato di emergenza.

Il dato che scaturisce da tale calcolo per ciascun ente, sommato poi a livello regionale, diventa l’elemento di confronto con il tetto di spesa 2018 o, se più favorevole, del costo dell’anno 2004-1,4%. Tale metodo di calcolo trova però, nella migliore delle ipotesi, come unico riscontro indicazioni, più o meno formali, impartite dalle singole direzioni regionali. Talvolta, anch’esse sono assenti e ciò finirebbe per generare un dato aggregato figlio di metodi di calcolo diversi tra i vari enti che vi partecipano comportando così una disomogeneità, assolutamente da scongiurare, che finirebbe per pregiudicare la correttezza e la coerenza del dato aggregato. Per questo, sarebbero, senza dubbio, necessarie ed opportune, linee guida omogenee per il computo di tale calcolo, a livello nazionale visto e considerato che tale rilevazione risponde ad un’esigenza di coordinamento della finanza pubblica e di contenimento complessivo della spesa.

4. Il dibattito giurisprudenziale tra la teoria “atomistica” e quella “complessiva”.

Prima di addentrarci nel merito delle due teorie accennate in aperture, vale la pena fissare almeno un punto fermo. Può la regione derogare ai limiti di spesa previsti dallo Stato? Su questo aspetto ci viene in soccorso la Sent. Corte Cost. n. 182/2011 con la quale viene ribadito che, trattandosi nel caso specifico, di una materia di legislazione concorrente (coordinamento della finanza pubblica), alle Regioni spetta la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservati alla legislazione dello Stato. Pertanto, la sentenza chiariva come il limite previsto nella norma statale, L. 191/2009, non potesse essere derogato, né con legge regionale, né, tantomeno, con mero atto amministrativo. Queste ultime, infatti, potrebbero soltanto intervenire per prevedere un limite più stringente rispetto a quello determinato dal legislatore statale. Sul punto rimane, comunque, interessante la posizione assunta dalla Regione Veneto che ha assunto, nel corso degli anni, autonomi tetti di riferimento per le aziende del proprio SSR. Tetti che le singole aziende territoriali erano, comunque, tenute a rispettare atteso che il tetto statale, più restrittivo, a detta della Regione “risulterebbe incompatibile con la garanzia dei livelli essenziali di assistenza erogati dalla Regione, implicando necessariamente una pesante contrazione del personale” (cfr. DGR 886/2007). Per il 2018 la Regione, infatti, continuava a mantenere il tetto massimo del 2006: “ferma restando la necessità di un'ulteriore riduzione della spesa per il personale da parte delle aziende che ancora non abbiano raggiunto l'obiettivo di contenerla nella misura di quella sostenuta nel 2004, ridotta dell'1,4%, secondo le previsioni della surrichiamata legislazione nazionale”. In altre parole, nonostante, come vedremo, il tetto fissato dalla normativa del 2009 fosse, in origine, da riferirsi al singolo ente, almeno a partire dal 2015^[24], anno in cui il focus dell’adempimento traslava sulla regione, ha deciso di fissare in maniera autonoma il tetto di spesa per le proprie aziende mantenendo inalterato il rispetto di tale limite a livello regionale.

Chiarito preliminarmente questo aspetto, occorre, adesso, addentrarci nel merito delle due teorie che si sono contrapposte. La questione nasce dalla predetta previsione di cui all’articolo 1, comma 565 della L. 296/2006 che richiamava i singoli enti del Servizio sanitario nazionale a concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica. Previsione confermata e ribadita dalla successiva L. 191/2009 che all’art. 2, c. 71 sottolineava ancora come “gli enti del Servizio sanitario nazionale concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica adottando, anche nel triennio 2010-2012”. Pertanto, è possibile adesso affermare che le nuove previsioni normative, sperimentate a partire dal 2019, laddove avessero voluto confermare l’originaria impostazione avrebbero dovuto confermare le locuzioni utilizzate nelle precedenti disposizioni da cui, invece, si discostano^[25]. E se ne discostano sia in sede di specificazione riferita alle regioni prevista al primo periodo del c.1 dell’art. 11, sia in sede di previsione degli eventuali incrementi e sia in sede di controllo da parte del Tavolo per gli adempimenti. Infatti, sul punto, la Ragioneria Generale dello Stato ha chiarito, con nota del 7 aprile 2023^[26], come dal quadro complessivo degli interventi posti in capo alle regioni, tale limite non appaia affatto compatibile con l’applicazione del vincolo di spesa in parola ai singoli enti, ma sia, piuttosto, da riferirsi a livello regionale fermo restando, sempre, l’assoggettamento dei singoli, invece, agli indirizzi ed agli obiettivi definiti in materia da parte delle Regioni di appartenenza. Ciò emergerebbe in maniera chiara, sempre secondo la Ragioneria, che sposa quanto già sostenuto da parte Conferenza delle Regioni e Province Autonome dalla cui richiesta di chiarimenti muove la pronuncia oggetto della nota, dal combinato della previsione, da un lato, dell’art. 11 c. 1 primo periodo del D.L. 35/2019 che introduce il nuovo parametro di spesa del personale per cui “... la spesa per il personale degli enti del Servizio sanitario nazionale delle regioni” sulla base degli indirizzi regionali “non può superare il valore della spesa sostenuta nell'anno 2018, come certificata dal Tavolo di verifica degli adempimenti di cui all'articolo 12 dell'Intesa 23 marzo 2005 sancita in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, o, se superiore, il valore della spesa prevista dall'articolo 2, comma 71, della legge 23 dicembre 2009, n. 191”. A ciò occorre aggiungere che il già citato articolo prevede che gli incrementi annuali ivi contemplati ed agganciati all’incremento del fondo sanitario regionale rispetto all’esercizio precedente vengano anch’essi determinati a livello regionale. Si fa riferimento in particolare agli incrementi dei predetti valori di spesa previsti in misura pari al 10 per cento dell’incremento del FSR rispetto all’esercizio precedente e all’ulteriore incremento del 5 per cento qualora nella singola regione emergano oggettivi ulteriori fabbisogni di personale rispetto alle facoltà assunzionali consentite dall’articolo in parola. Semmai, ciò a cui devono rigorosamente attenersi i singoli enti sono gli indirizzi ed gli obiettivi definiti in materia da parte delle Regioni di appartenenza. Del resto, conclude la Ragioneria, anche il Tavolo di verifica degli adempimenti, di cui all'art. 12 dell'Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, effettua i controlli di competenza in merito al rispetto delle previsioni recate dalla citata disposizione legislativa con riferimento alla spesa complessiva sostenuta a livello regionale. In altre parole, il complesso degli interventi posti in capo alle regioni, in termini di indirizzi agli enti operanti nei rispettivi ambiti territoriali e di definizione degli eventuali incrementi dei limiti di spesa come sopra specificati, nonché il tenore del controllo del Tavolo per gli adempimenti, che si riferisce alla spesa complessiva sostenuta a livello regionale, fa sì che la disposizione non appaia compatibile con l’applicazione del vincolo di spesa in parola ai singoli enti.

Nonostante ciò la giurisprudenza contabile, ha, in questi anni, oscillato tra due opposte teorie, quella “atomistica” e quella “complessiva”, pur senza prendere posizione espressa sul tema di diritto, almeno fino alla pronuncia, già ricordata, della Sezione della Autonomie.

Tra i sostenitori della prima da registrare la posizione assunta dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia. Le considerazioni della Sezione di controllo lombarda muovono dall’esigenza di considerare gli enti sanitari alla stregua di aziende autonome di erogazione, in quanto, pur operando nell’ambito di un’unitaria organizzazione regionale, godono di autonomia giuridica, manageriale e contabile e, pertanto, sono tenute per legge ad erogare servizi all’utenza territoriale in condizioni di equilibrio, assicurando il rispetto dei principi di economicità, efficacia ed efficienza di gestione. Nella ricostruzione del controllo effettuato dalla predetta Sezione nei confronti dell’ASST Santi Paolo e Carlo di Milano per gli esercizi 2018, 2019, 2020, 2021 in merito al rispetto al limite di spesa, così come esplicitata al p. 7 della deliberazione n. 219 del 10 ottobre 2023, appare chiaro come le considerazioni effettuate coinvolgano la singola azienda sanitaria considerata come ente a sé stante e non come realtà facente parte di una più ampia cornice regionale. Infatti, la sezione di controllo della Regione Lombardia ha accertato nei confronti della singola azienda sanitaria “il mancato rispetto nell’esercizio 2021 del limite della spesa per il personale stabilito dall’art.11, c. 1, d.l. 35/2019, conv. con l. 60/2019”, invitando la medesima azienda (e non la Regione) di conseguenza “ad adottare i provvedimenti idonei a rimuovere le criticità riscontrate anche attraverso la definizione dei rapporti con la Regione, dandone comunicazione a questa Sezione che si riserva di valutarne l’idoneità e l’efficacia nei successivi controlli sui bilanci di esercizio dell’Azienda stessa”^[27].

Di diverso avviso, invece, altre sezioni di controllo (ad esempio Veneto^[28], Marche^[29] e Toscana^[30]) che poggiano il proprio ragionamento su quanto già previsto all'art. 17, comma 3-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, come sostituito dall' art. 1, comma 584, lett. b), della legge 23 dicembre 2014, n. 190 il quale stabilisce che, a decorrere dal 1 gennaio 2015, la regione è giudicata adempiente [in sede di Tavolo adempimenti] ove sia accertato l'effettivo conseguimento del predetto obiettivo di spesa oppure, in caso contrario, “abbia comunque assicurato l'equilibrio economico” (art. 2, comma 73, l. 191/2009). Quindi, in questo caso, è la Regione, e non il singolo ente sanitario ad essere il vero protagonista della verifica del tetto di spesa da parte del Tavolo per gli Adempimenti. In estrema sintesi, è quindi possibile anticipare che, in realtà, non solo, come è stato chiarito dalla recente pronuncia della Sezione per la Autonomie, il vincolo del 2019 deve essere definitivamente letto in chiave regionale, ma anche l’alternativa, rappresentata dal limite del 2009, riferito originariamente al singolo ente, aveva già cambiato la sua prospettiva quantomeno a partire dal 2015 quando, come appena visto, è la Regione, e non il singolo ente sanitario, ad essere il vero protagonista della verifica del tetto di spesa da parte del Tavolo per gli Adempimenti.

5. Una lettura del vincolo di spesa per il personale SSN verso una prospettiva regionale.

La questione, sollevata dalla Sezione regionale di controllo per il Lazio nell’ambito dell’esame del bilancio dell’Asl Roma 1, è stata l’occasione per la Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti di fornire un’importante interpretazione dell’art. 11, comma 1, del decreto-legge 35/2019^[31]. In realtà la questione sollevata è stata duplice: da un lato, si chiedeva, infatti, se il limite di spesa previsto dall’art. 11, c. 1, del d.l. n. 35/2019 dovesse essere riferito al singolo ente del SSR ovvero alla Regione tenuta a governare, a livello aggregato, la spesa del personale di tutti gli enti del SSR; dall’altro, quale fosse il rapporto tra il limite previsto dall’art. 11, c. 1, del d.l. n. 35/2019 e quello previsto dall’art. 2, c. 71, della legge n. 191/2009»^[32].

Procedendo con ordine vale la pena sottolineare, sin da subito, che la norma del 2009 risulta quindi superata da quella successiva del 2019, che ha introdotto un nuovo sistema di determinazione del limite operante in via esclusiva; tuttavia, il DL n. 35 del 2019 contiene una “norma di salvaguardia” che consente di utilizzare il valore soglia stabilito dalla normativa precedente qualora sia più vantaggioso. La diversa base di calcolo delle due disposizioni fa sorgere il dubbio sulla loro contestuale applicazione e sui rapporti reciproci^[33].

In merito al primo punto, tutti gli elementi portano a pensare che il limite di spesa previsto dall’articolo 11, comma 1, del decreto-legge n. 35 del 2019 debba essere riferito alla Regione, tenuta a governare, a livello aggregato la spesa sanitaria. Sta alla Regione, poi, assegnare a ciascun ente sanitario i rispettivi obiettivi programmatici, nel quadro più ampio della determinazione delle modalità organizzative idonee a garantire l’efficienza del servizio. Alle Sezioni di controllo spetta, comunque, ove accertino, in sede di controlli ex lege n. 266 del 2005, il superamento del limite sul piano individuale, il compito di “far risalire” l’esame a livello aggregato regionale segnalando, contestualmente, ogni elemento sintomatico di una gestione suscettibile di pregiudicare, in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari da parte del singolo ente^[34].

Per quanto concerne i rapporti con la previgente normativa, va considerato che il limite previsto dall'articolo 2, comma 71, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, può ancora essere produttivo di effetti, ma soltanto, in via alternativa, per assicurare all’ente un più ampio margine di spesa. Infatti, esso viene richiamato “se superiore”, e si porrà come un tetto non solo alternativo, ma anche ampliativo delle facoltà di spesa in precedenza esaminate^[35].

In conclusione, deve ritenersi, dunque, che le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti dovranno conformarsi al principio di diritto enunciato nella deliberazione oggetto di analisi per cui l’ordinario limite di spesa per il personale vigente per gli enti del servizio sanitario delle regioni (nel senso complessivo regionale come sopra specificato) è quello previsto dall’articolo 11 del decreto-legge n. 35 del 2019, mentre il limite di cui alla legge n. 191 del 2009, ormai non più vigente, è stato fatto rivivere come dato storico cui parametrare la capacità di assunzione di detti enti, ma solo nel senso di ampliarne tale capacità.

Le conclusioni a cui possiamo giungere riguardano due distinti profili: il primo un ragionamento compiuto sulla decisione della Sezione per le Autonomie; il secondo, invece, è relativo ai meccanismi contabili che sono stati innescati per assicurare il rispetto di tale vincoli.

È senz’altro da salutare con favore il chiarimento definitivo verso una valutazione complessiva regionale del vincolo posto dalla normativa del 2019 che permette in altri termini, alla Regione, in quanto ente di governo del sistema sanitario sul proprio territorio, a dover verificare e garantire il rispetto dei limiti. Come abbiamo visto, infatti, le regioni giocano un ruolo da protagonista già in sede di definizione degli indirizzi per la redazione dei piani e conseguentemente nella loro approvazione. Il rispetto del vincolo di spesa diventa, così, il punto di arrivo della rendicontazione, ma, al contempo, la base per la programmazione ed ha bisogno di un interprete che coordini e sovraintenda l’intero processo assicurando un’ottica unitaria e complessiva. Interprete che altro non può essere se non la Regione.

Con specifico riferimento alla verifica del tetto di spesa, tale lettura “complessiva”, oltre a dimostrarsi quindi coerente con il ruolo da protagonista che le regioni svolgono già in sede di programmazione, è in grado, in fase di rendicontazione, di assicurare un maggior grado di flessibilità del sistema: se è vero che, comunque, il risultato dell’aggregato regionale viene a determinarsi sulla base dei comportamenti delle singole aziende e ne costituisce la sommatoria; questo approccio consente, tuttavia, anche una forma di compensazione interna tra enti, per cui eventuali sforamenti di una singola azienda possono essere bilanciati dalle economie di altre, purché si mantenga un equilibrio complessivo^[36]. Si tratta di una conclusione di buon senso, oltre che conforme al dettato legislativo: infatti, perché una sola azienda dovrebbe essere sanzionata quando il consolidato regionale si è presentato al Tavolo tecnico, che ha considerato adempiente la Regione avendo conseguito gli obiettivi indicati o se ha comunque assicurato ex post l’equilibrio economico?^[37] Non c’è, quindi alcun dubbio che le finalità perseguite dal legislatore riguardo al contenimento dei costi del servizio sanitario regionale riguardano direttamente le Regioni e, per loro tramite, gli enti sanitari. In altre parole, l’essenziale è che il bilancio consolidato regionale si presenti in ordine al Tavolo tecnico, senza ovviamente pregiudicare che la Regione possa intervenire con tutti gli strumenti a disposizione nei confronti della o delle aziende che non erano allineate alle altre^[38]. In chiusura, la Sezione ricorda anche che la disposizione legislativa oggetto del quesito è in evoluzione per il futuro, e cita l’ulteriore intervento normativo recato dall’art. 5 della legge n. 107/2024^[39]. Il c. 1 di detto articolo ha, infatti, ampliato, in via transitoria, le capacità assunzionali, a partire dal 2025, in tal modo confermando la rilevanza del vincolo a livello di aggregato regionale.

Tuttavia, occorre registrare come non appaia affatto lineare il meccanismo logico da cui scaturisce il parametro di valutazione. Cercando brevemente di ricostruirlo possiamo affermare, per quanto sinora analizzato, che il primo parametro di riferimento è quello fornito dalla normativa del 2019, che, adesso è chiaro, deve essere considerato a livello complessivo regionale. La clausola di salvaguardia rimanda, poi, alla normativa del 2009, permettendo di utilizzare tale limite, in via ampliativa. Limite che inizialmente, però, era riferito ai singoli enti e non alla cornice regionale. Ciò quantomeno fino al 2015, anno in cui il focus si sposta sul giudizio del Tavolo degli Adempimenti determinando, così, una traslazione della prospettiva a livello regionale. Una soluzione plausibile e coerente, quindi, potrebbe essere la seguente: la regione ha due limiti tra cui scegliere, quello della spesa 2018 o, se più conveniente, quello della spesa 2004 diminuito del 1,4%. Dunque, sarà giudicata adempiente (in sede di Tavolo adempimenti) ove sia accertato l'effettivo conseguimento del predetto obiettivo alternativo di spesa. A questo punto, la regione dovrà fissare gli obiettivi per ciascun ente nel rispetto del vincolo complessivo regionale. Pertanto, il controllo da parte della Corte dei Conti può concentrarsi anche sui singoli enti, ma con il solo scopo di verificare se gli obiettivi posti a livello regionale sono stati rispettati e, qualora non lo fossero, far scattare una segnalazione nei confronti della regione di una gestione dell’ente potenzialmente in grado di pregiudicare l’equilibrio finanziario con la raccomandazione, per la stessa, di adottare quelle misure necessarie per garantirne il buon andamento in termini di efficacia, efficienza e economicità della gestione. Ciò determina anche un assottigliamento, senz’altro positivo, della platea di interlocutori della Corte che, in questo modo, ha come riferimento soltanto la Regione: sia nel caso il vincolo complessivo non sia rispettato, sia nel caso in cui a non rispettarlo sia un singolo ente. In altre parole, la prospettiva di entrambi i vincoli trasla, così, sul piano regionale e consente alla Corte di interfacciarsi solo con queste ultime, le quali, a loro volta, avranno il compito di fissare e far conseguentemente rispettare, gli obiettivi determinati sul piano politico. La visione atomistica anche del vecchio limite del 2009, posto come clausola di salvaguardia, sfuma finendo per perdere qualsiasi appiglio anche ai fini della verifica di rispetto del tetto del singolo ente.

L’altro profilo è rappresentato, a questo punto, da tutte quelle soluzioni in grado di abbassare (surrettiziamente?) quel tetto. Visto che rientrano nel calcolo anche situazioni ulteriori rispetto al tipico rapporto di personale dipendente (pensiamo ad esempio al personale in somministrazione piuttosto che ai contratti libero professionali o alle collaborazione coordinate e continuative), le exit strategy più utilizzate riguardano, sul versante no core della struttura organizzativa, un ampio ricorso alle esternalizzazioni, mentre, per la componente core, un utilizzo sempre più frequente, in molte regioni, dei c.d. medici gettonisti. Sul piano contabile, entrambe le situazioni vengono contabilizzate nei costi per servizi rimanendo, così, fuori dal computo in questione. Tuttavia, sul versante operativo, senza entrare nel merito di un dibattito che sarebbe assai ampio è, quantomeno, utile ricordare come un ricorso smodato alle stesse, oltre che a una sensibile riduzione del senso di appartenenza del personale impiegato, finisca per tradursi in una netta riduzione dello standard qualitativo di servizi che, invece, risulterebbero strategicamente fondamentali (non solo per le attività core, ma anche per le attività no core: pensiamo, ad esempio, a tutte quelle attività connesse all’accoglienza). In altre parole, si tratta di un’operazione di maquillage contabile, al solo fine di dimostrare il rispetto dei vincoli posti, senza ottenere reali risparmi di spesa, ma anzi impoverendo la qualità del servizio offerto.

Da registrare anche una progressiva cronicizzazione di quei costi nati dall’applicazione della normativa emergenziale e, come tali, inizialmente sterilizzabili. Si tratta di costi che erano sì sterilizzabili ai fini del calcolo del tetto, ma che dovevano portar con sé un carattere provvisorio legato alle intrinseche esigenze della normativa emergenziali da cui scaturivano. Questo personale si è reso, invece, indispensabile per alleviare quelle ristrettezze da anni ormai lamentate e, pertanto, i relativi costi si sono cronicizzati. Tuttavia, non sussistendo più i presupposti per una loro sterilizzazione, tali costi hanno portato a un progressivo, quanto preoccupante, sforamento dei tetti individuali che se non ben governato e monitorato a livello complessivo regionale può comportare gravi squilibri finanziari con notevole pregiudizio sulla finanza pubblica.

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NOTE:

[1] B. Sciascia, I tetti di spesa sanitaria tra tutela del cittadino, programmazione finanziaria e rispetto della concorrenza, Rivista della Corte dei Conti, Fascicolo 3/2023, p. 1 che fa riferimento alle considerazioni di V. Scardigli, La domanda dei servizi sanitari: quale management e quale organizzazione, cap. 1, Milano, Guerini e associati, 2009.

[2] Ibidem, p. 2 che sul punto fa riferimento a Cons. Stato, Sez. III, 4 luglio 2011, n. 4002.

[3] Programmazione del personale che oggi è stata assorbita all’interno del PIAO ad ulteriore riprova della stretta connessione con gli obiettivi di performance secondo un paradigma di programmazione intesa in senso globale e complessivo.

[4] Infatti, il decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri 8 maggio 2018 (Linee di indirizzo per la predisposizione dei piani dei fabbisogni di personale da parte delle amministrazioni pubbliche), all’art. 7, ricorda che i PTFP delle Aziende e degli Enti del SSN sono approvati dalle rispettive regioni di appartenenza, secondo quanto eventualmente previsto dalla disciplina regionale in materia, anche tenuto conto della riorganizzazione della rete ospedaliera effettuata ai sensi del DM 70/2015, e successivamente adottati in via definitiva dalle Aziende ed Enti stessi. Entro 30 giorni dalla loro adozione definitiva i contenuti dei piani sono comunicati, a cura delle medesime Aziende ed Enti, tramite il sistema di cui all'art. 60 del d.lgs. 165/2001.

[5] È proprio l’art. 7 a sottolineare come la programmazione dell'attività dell'azienda, la definizione degli obiettivi e la verifica della disponibilità finanziaria, anche derivante da vincoli nazionali e regionali, costituiscono atti prodromici e alla base del piano triennale dei fabbisogni delle Aziende e degli Enti del Servizio Sanitario Nazionale. I predetti piani triennali dei fabbisogni di personale (PTFP) devono essere, infatti, compatibili con la cornice finanziaria per il SSN e devono essere redatti nel rispetto della legislazione vigente in materia di contenimento del costo del personale.

[6] Non a caso, nell’art. 7, si fa espresso riferimento all’esigenza di assicurare la coerenza di tali piani con la normativa in merito al contenimento della spesa per il personale in ambito sanitario: “In particolare, l'articolo 1, comma 565, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, i cui contenuti sono stati confermati dall'articolo 2, comma 71, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 e successive modificazioni, stabilisce che gli Enti del SSN concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica adottando misure necessarie a garantire che la spesa del personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell'Irap, non superi il corrispondente ammontare dell'anno 2004 diminuito dell'1,4%. L' articolo 17, comma 3-bis, del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, come sostituito dall'articolo 1, comma 584, lettera b), della legge 23 dicembre 2014, n. 190 e modificato dall'articolo 1, comma 454, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, stabilisce che, a decorrere dal 1° gennaio 2015, la regione e' giudicata adempiente ove sia accertato l'effettivo conseguimento del predetto obiettivo di spesa. In caso contrario, per gli anni dal 2013 al 2019, la regione e' considerata adempiente ove abbia raggiunto l'equilibrio economico e abbia attuato, negli anni dal 2015 al 2019, un percorso di graduale riduzione della spesa di personale ovvero una variazione dello 0.1%, fino al totale conseguimento nell'anno 2020 degli obiettivi previsti all'articolo 2, commi 71 e 72, della citata legge 191/2009”.

[7] Tali limiti dovevano risultare in grado di realizzare economie di spesa lorde non inferiori a 215 milioni di euro per l’anno 2005, a 579 milioni di euro per l’anno 2006, a 860 milioni di euro per l’anno 2007 ed a 949 milioni di euro a decorrere dall’anno 2008.

[8] A tal fine si sarebbero dovute considerare anche le spese per il personale a tempo determinato, con contratto di collaborazione coordinata e continuativa, o che avesse prestato servizio con altre forme di rapporto di lavoro flessibile o con convenzioni.

[9] Anche in questo caso occorre considerare le spese per il personale con rapporto di lavoro a tempo determinato, con contratto di collaborazione coordinata e continuativa, o che presta servizio con altre forme di rapporto di lavoro flessibile o con convenzioni. Rimangono, invece, escluse da tale computo il personale totalmente a carico di finanziamenti comunitari o privati, nonché le spese relative alle assunzioni a tempo determinato e ai contratti di collaborazione coordinata e continuativa per l'attuazione di progetti di ricerca finanziati ai sensi dell’art.12 bis d.l. 502/1992. Vale la pena, altresì, sottolineare come, talvolta, nella prassi, sia accaduto che le aziende ospedaliere universitarie avessero ritenuto di non includere nel calcolo del limite di spesa in questione il personale universitario che presta attività ospedaliera in virtù di specifica convenzione ai sensi dell’art. 1, D.Lgs. n. 517/1999, recante la disciplina dei rapporti fra Servizio sanitario nazionale ed università. Ciò, poiché sarebbe sostanzialmente impossibile distinguere la parte di attività assistenziale rispetto a quella formativa e di ricerca svolta dal personale interessato e, comunque, si tratterebbe di spesa incomprimibile, essendo condizionata dalle modalità della didattica accademica. Tale interpretazione è, però, stata smentita dalla giurisprudenza contabile, la quale non ritiene di ravvisare deroghe alla normativa vincolistica in esame. Corte conti, Sez. contr. Piemonte, 22 dicembre 2023, n. 99; Corte conti, Sez. contr. Piemonte, 22 dicembre 2023, n. 98; Corte conti, Sez. contr. Piemonte, 28 giugno 2022, n. 92; Corte conti, Sez. contr. Piemonte, 29 aprile 2021, n. 74. Si veda sul punto M. Bellin, L’analisi dei fabbisogni ed il regime vincolistico della spesa per il personale nel settore sanitario, in Il Piemonte delle Autonomie, Torino, Anno XI, Numero 3 -2024, pp. 9, 10.

[10] Sarà lo stesso governo Berlusconi, approvando la L. 111/2011, di conversione del decreto legge 98/2011 (articolo 17, comma 3), ad estendere a ciascuno degli anni dal 2013 al 2020 le misure previste dalla legge 191/2009 e quindi il tetto di spesa per il personale Ssn al livello del 2004 ridotto dell’1,4%.

[11] Si tratta della legge di conversione del c.d. “Decreto Calabria”, D.L. 35/2019.

[12] Per una sintesi dei passaggi normativi in tema di misure per il contenimento della spesa del personale SSN si vedano G. Rodriguez, Il tetto spesa per il personale Ssn sta per festeggiare i suoi 20 anni. Introdotto dai governi Berlusconi, solo di recente è stato rivisto da Gentiloni e Conte. Ecco la sua evoluzione negli anni e come non è stato quasi mai rispettato, Quotidiano Sanità, 30 Gennaio 2024 e M. Bellin, cit.

[13] Con Decreto Ministeriale 9 gennaio 2023 del Ministero della Salute di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze è stata adottata la suddetta metodologia – applicabile in via sperimentale per gli anni 2022, 2023 e 2024 – per la definizione del fabbisogno del personale degli enti del Servizio Sanitario Nazionale, allo scopo di fruire dell’ulteriore variazione del 5% dell’incremento del Fondo sanitario regionale rispetto all’anno precedente.

[14] Tale previsione vale fino alla data di adozione dei decreti ministeriali che adotteranno una metodologia per la definizione del fabbisogno di personale degli enti del SSN, a decorrere dall’anno 2025; il comma 3 del medesimo articolo aggiunge che, fino all’adozione della metodologia suddetta, continuano ad applicarsi, in quanto compatibili, le disposizioni di cui all’art. 11 D.L. n. 35/2019.

[15] Si tratta di un metodo che, in estrema sintesi, considera sia la percentuale di tempo lavorato nell’anno, sia il tempo eventualmente prestato come servizio part-time.

[16] Questi ultimi, però, a differenza dei “Contratti di somministrazione (ex Interinale)”, non vengono calcolate con il metodo “unità uomo-anno” e quindi finiscono per essere sommati dati tra loro non omogenei in quanto i libero professionali rappresentano un dato stock al momento t e non tengono in considerazione il tempo effettivamente lavorato.

[17] Si tratta precisamente delle voci rinvenibili in Tab. 14: P071 "Somme rimborsate per personale comand./fuori ruolo/in conv.", P074 "Altre somme rimborsate alle amministrazioni", P098 "Somme ricevute da u.e. e/o privati", P090 "Rimborsi ricevuti per pers. comand./fuori ruolo/in conv.", P099 "Altri rimborsi ricevuti dalle amministrazioni". In realtà si è discusso anche sull’opportunità di togliere da tali somme i costi relativi al management aziendale (DG, DS e DA) in quanto non propriamente riferiti al costo del personale a tempo indeterminato e alla loro eventuale ricollocazione, forse più propriamente, nella sezione “Restante Personale”.

[18] Si tratta, nel dettaglio, della sommatoria delle voci L105 "Somme corrisposte ad agenzia di somministrazione (interinali)", L111 “Contratti di collaborazione professionale”, P016 "Retribuzioni personale con contratto di formazione lavoro", P062 "Oneri per i contratti di somministrazione", P065 "Compensi per personale LSU/LPU", L112 “Incarichi di studio/ricerca/consulenza”.

[19] Si tratta nel dettaglio delle voci L010 “Gestione mense”, L011 “Erogazione buoni pasto”, L005 “Assegni per il nucleo familiare”, L090 “Benessere del personale” e L100 “Equo indennizzo”.

[20] In questo caso, molti addetti ai lavori hanno aperto un’interessante questione relativa all’opportunità di portare in detrazione il costo dei relativi rinnovi. Se è vero che, per omogeneità con quanto fatto sopra, solitamente il costo relativo a tale categoria di personale lo si porta in detrazione al netto dei rinnovi è, altresì, vero che, a livello matematico, così facendo, il costo dei rinnovi rimane totalmente a carico dell’azienda. Occorrerebbe, pertanto, almeno per tale categoria di personale, per cui vi è un’espressa percentuale obbligatoria fissata dalla legge, poterli portare in detrazione al lordo del relativo costo dei rinnovi.

[21] Si fa riferimento ai costi relativi al reclutamento di personale a tempo determinato o attraverso il conferimento di incarichi di co.co.co per far fronte alla necessità di corrispondere tempestivamente alle richieste di prestazioni ambulatoriali, screening e di ricovero ospedaliero non erogate nel periodo dell'emergenza epidemiologica conseguente alla diffusione del virus SARS-Cov-2, e, contestualmente allo scopo di ridurre le liste di attesa ai sensi del DL 104/2020, art. 29, c. 2. O ancora al conferimento di incarichi co.co.co. per il potenziamento dei servizi territoriali e ospedalieri di Neuropsichiatria infantile e dell'adolescenza e di garantire la prevenzione e la presa in carico multidisciplinare dei pazienti e delle loro famiglie (DL 73/2021, art. 33, cc. 1,2), nonché al fine di tutelare la salute e il benessere psicologico individuale e collettivo, tenendo conto, in particolare, delle forme di disagio psicologico dei bambini e degli adolescenti, conseguenti alla pandemia da COVID-19 (DL 73/2021, art. 33, cc. 3,5). Lo stesso vale per i costi relativi al reclutamento di personale a tempo determinato per la cura dei soggetti con disturbo dello spettro autistico (L. 208/2015) o per il contrasto dei disturbi della nutrizione e dell'alimentazione (L. 234/2021).

[22] Alcuni operatori hanno proposto di poter portare in detrazione anche i costi relativi al personale che usufruisce dei permessi e dei congedi previsti dalla L. 104/92. Altra questione interessante riguarda l’opportunità di portare in detrazione anche quei costi relativi agli incentivi per funzioni tecniche di cui alla L. 109/94 e, eventualmente, sulle relative modalità operative per poterli scorporare.

[23] Si fa riferimento ai quei costi che scaturiscono dal reclutamento di personale a tempo indeterminato ai sensi della normativa emergenziale (DL 34/2020) che, per le aziende territoriali, fanno riferimento al potenziamento di vari servizi tra cui: l’assistenza domiciliare (L. 34/2020, art. 1, c.4), i servizi infermieristici di famiglia o di comunità (L. 34/2020, art. 1, c.5), le centrali operative del sistema di emergenza e urgenza (L. 34/2020, art. 1, c. 8), i trasferimenti secondari per i pazienti COVID-19, per le dimissioni protette e per i trasporti interospedalieri per pazienti non affetti da COVID-19 (L. 34/2020, art. 2, c.5); e, per le aziende ospedaliere, al potenziamento dell’attività di ricovero in Terapia Intensiva e in aree di assistenza ad alta intensità di cure (DL 34/2020 art. 2 c. 1). Oltre a tali costi per il reclutamento di personale a tempo indeterminato che scaturiscono dalla normativa emergenziale è, infine. possibile portare in detrazione quei costi, sempre riferiti al reclutamento di personale a tempo indeterminato, destinato a potenziare o l’assistenza territoriale ai sensi della L. 234/2021 c. 274 o i servizi erogati dai Dipartimenti di prevenzione per la sicurezza negli ambienti e nei luoghi di lavoro ai sensi del DL 73/2021, art. 50.

[24] A quanto sopra si collega l'art. 17, comma 3-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, come sostituito dall' art. 1, comma 584, lett. b), della legge 23 dicembre 2014, n. 190 il quale stabilisce che, a decorrere dal 1 gennaio 2015, la regione è giudicata adempiente [in sede di Tavolo adempimenti] ove sia accertato l'effettivo conseguimento del predetto obiettivo di spesa.

[25] Conferenza delle Regioni e delle Provincie Autonome, nota del 15.03.2023, avente ad oggetto “Limite di spesa per il personale degli enti del Servizio sanitario nazionale. Articolo 11 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35, convertito dalla legge 25 giugno 2019, n. 60”, p. 2.

[26] Si tratta di una nota scaturita dalla suddetta richiesta di chiarimenti da parte della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome in data 15/03/2023. Vale la pena specificare come, la Conferenza in questione, nel chiedere il parere, sottolinei, come la previsione del I periodo, c.1 del D.L. 35/2019 faccia specifici riferimenti alle regioni e richiami gli indirizzi regionali.

[27] D. Di Maria, Limiti alle spesa del personale nelle aziende sanitarie: limite regionale o limite aziendale?, Ius e Management, Osservazioni sparse su diritto e management della P.A., 18/10/2023, p.2.

[28] Deliberazioni della Sezione regionale di controllo per il Veneto: 11 giugno 2020, n. 98; 28 gennaio 2022, n. 13; 29 dicembre 2022, n. 227.

[29] Deliberazioni della Sezione regionale di controllo per le Marche 7 novembre 2024, n. 144.

[30] Deliberazioni della Sezione regionale di controllo per la Toscana, 6 maggio 2022, n. 73.

[31] Corte dei Conti, Sezione delle Autonomie,delibera n. 9/SEZAUT/2025/QMIG/ del 4 aprile 2025, depositata l’8 aprile 2025.

[32] D. Di Maria, Il limite di spesa del personale per il SSN è da valutare a livello regionale, Ius e Management, Osservazioni sparse su diritto e management della P.A., 08/04/2025, p. 1.

[33] Corte dei Conti, Sezione delle Autonomie,delibera n. 9 cit., p. 5.

[34] Ibidem, p. 9.

[35] Ibidem, p. 9.

[36] Spesa per personale. Il chiarimento della Corte dei Conti: “La soglia si valuta a livello regionale”, Quotidiano Sanità, 11 Aprile 2025.

[37] S. Simonetti, Personale sanitario: il tetto alla spesa resta ma il vincolo è regionale e non per singola Asl, Il Sole 24 Ore Salute, 10 Aprile 2024.

[38] S. Simonetti, cit., che sul punto saluta con favore questa nuova logica di “panni sporchi da lavare in famiglia”.

[39] Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 7 giugno 2024, n. 73, recante misure urgenti per la riduzione dei tempi delle liste di attesa.