Cessione di quote societarie: il caso del servizio integrato di gestione dei rifiuti urbani con particolare riferimento alla L.R. Campania n. 14 del 2016 e al Dlgs n. 201 del 2022

Di Vincenzo Pugliese

Abstract.

Il presente articolo analizza la cessione delle quote societarie di una società partecipata di una Provincia campana ai Comuni provinciali, nell’ambito della riorganizzazione del servizio integrato di gestione dei rifiuti urbani, alla luce della L.R. Campania n. 14/2016 e del D.Lgs. n. 201/2022. La disciplina regionale prevede l’istituzione degli Enti d’Ambito (EDA) come soggetti pubblici obbligatoriamente costituiti dai Comuni, incaricati dell’organizzazione e del controllo del servizio integrato dei rifiuti, con vincolatività delle determinazioni adottate a maggioranza. A livello nazionale, il D.Lgs. 201/2022 attribuisce agli enti di governo dell’ambito funzioni esclusive di gestione e affidamento del servizio. Nell’ipotesi esaminata, l’EDA ha deliberato la cessione delle quote della società pubblica ai Comuni, trasformandola in società in house pluripartecipata. Tali atti costituiscono provvedimenti vincolanti, non impugnati, e la mancata esecuzione da parte dei Comuni configurerebbe violazione di obblighi di legge e potenziali responsabilità amministrative e contabili. L’articolo evidenzia che l’acquisizione delle quote non è discrezionale, ma strumentale all’attuazione del modello in house e al controllo analogo congiunto, in conformità alle norme nazionali, regionali e ai principi giurisprudenziali, nel rispetto delle garanzie procedurali previste dal TUSP.

This article analyzes the sale of shares in a company owned by a Campania province to the provincial municipalities, as part of the reorganization of the integrated urban waste management service, in light of Campania Regional Law No. 14/2016 and Legislative Decree No. 201/2022. Regional legislation establishes the Area Authorities (EDA) as public bodies mandatorily established by the municipalities, responsible for organizing and overseeing the integrated waste management service, with decisions adopted by majority vote being binding. At the national level, Legislative Decree No. 201/2022 assigns exclusive management and service assignment functions to the governing bodies of the area. In the case examined, the EDA resolved to sell the shares of the public company to the municipalities, transforming it into an in-house company with multiple shareholders. These acts constitute binding, unchallenged provisions, and failure to comply by the Municipalities would constitute a violation of legal obligations and potential administrative and accounting liabilities. The article highlights that the acquisition of the shares is not discretionary, but instrumental to the implementation of the in-house model and similar joint control, in accordance with national and regional regulations and case law, and in compliance with the procedural guarantees established by the Consolidated Law on Public Procurement (TUSP).

Il presente articolo è volto ad esaminare, la questione relativa alla cessione delle quote societarie di una società partecipata di una Provincia in Campania ai Comuni provinciali, nell’ambito della riorganizzazione del servizio integrato di gestione dei rifiuti urbani, secondo quanto disposto dalla normativa vigente in materia, con particolare riferimento alla L.R. Campania n. 14/2016 e al D.Lgs. n. 201/2022.

L’art. 25 della L.R. Campania 26 maggio 2016, n. 14 “Norme di attuazione della disciplina europea e nazionale in materia di rifiuti” ha previsto l’istituzione degli Enti d’Ambito (EDA) quali soggetti giuridici pubblici dotati di personalità giuridica, costituiti in forma obbligatoria da tutti i Comuni appartenenti all’ambito territoriale ottimale (ATO). Tali enti sono “esponenziali” delle comunità locali e svolgono le funzioni di organizzazione e controllo del servizio integrato dei rifiuti, secondo principi di economicità, efficienza, efficacia e sostenibilità ambientale. La norma stabilisce, inoltre, che i Comuni non possono sottrarsi all’adesione all’ente d’ambito né al conferimento delle competenze in materia di gestione dei rifiuti, trattandosi di una funzione fondamentale ex art. 117, secondo comma, lett. m), Cost., come attuata dall’art. 1, comma 85, della L. 56/2014.

Sul piano nazionale, il D.Lgs. n. 201/2022, attuativo della riforma dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, prevede che gli enti di governo dell’ambito o bacino (quali sono gli EDA, per la Campania) esercitino, anche in via esclusiva, le funzioni di organizzazione, affidamento e controllo del servizio pubblico locale.

Ai sensi delle norme suddette, l’EDA organizza il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani e determina la forma di gestione più efficiente, anche attraverso la costituzione di società in house (ovvero l’affidamento a terzi mediante procedure a evidenza pubblica), in coerenza con la pianificazione regionale e d’ambito.

Premesso il detto quadro normativo, assume particolare rilevanza il tema della obbligatorietà dell’adesione al modello gestionale e delle determinazioni dell’Ente d’Ambito. Nel caso in esame, riguardante la cessione delle quote societarie di S.p.A. pubblica ai Comuni della provincia, l’Ente d’Ambito, in conformità alle competenze ad esso attribuite ex lege, ha adottato atti di programmazione e determinazione con i quali ha previsto la cessione delle quote della società pubblica ai Comuni ricadenti nell’ambito; ha stabilito la trasformazione della stessa in soggetto “in house” pluri-partecipato.

Tali determinazioni sono espressione del potere autoritativo e programmatorio dell’EDA e costituiscono atti amministrativi generali a carattere vincolante per i Comuni ricadenti nell’ATO. Per una migliore intelligenza della fattispecie in esame è opportuno evidenziare che le suddette determinazioni sono state adottate in virtù del fondamentale “principio di maggioranza”. Tutti i provvedimenti succitati sono stati adottati in esito a procedimenti validamente deliberati nel rispetto delle regole interne di funzionamento che non sono mai stati oggetto di impugnativa giurisdizionale né di rimedi amministrativi oppositivi. È opportuno rilevare con maggiore chiarezza che tali atti non risultano impugnati dai Comuni eventualmente dissenzienti, né innanzi al giudice amministrativo né al giudice ordinario, risultando quindi pienamente efficaci e vincolanti.

Si applica, pertanto, il principio di vincolatività della decisione maggioritaria nell’ambito dell’ente consortile pubblico, come più volte ribadito dalla giurisprudenza amministrativa, soprattutto riguardante il settore idrico oggetto di una recente accelerazione disposta dal Legislatore nazionale, secondo cui la scelta della forma di gestione del servizio integrato spetta all’ente di governo d’ambito e non al Comune e costituisce, per esso, specifico obiettivo amministrativo per la realizzazione delle finalità pubbliche del servizio in questione (cfr. Tar Catania, Sez. V, sent. n. 2024/01578). La stessa trama legislativa impone ai singoli enti locali l’adesione alla scelta effettuata a monte dall’ente di governo la quale, per il singolo ente locale partecipante, costituisce atto vincolato (cfr. Cons. Stato, sez. II, sent. n. 7476/2021). In particolare, i comuni, da una parte, partecipano a monte alla scelta del modello con la partecipazione di un loro rappresentante nell’EGATO e, dall’altra, sono chiamati a deliberare, in consiglio comunale, atti esecutivi di quella scelta, come a monte effettuata, dalla quale non possono discostarsi una volta assunta. Il carattere unitario della gestione del servizio impedisce, in particolare, che un ente che dissenta dalla scelta della maggioranza dei comuni facenti parte dell’A.T.I. (come anche dalla scelta operata dal Commissario) possa, con deliberato del proprio Consiglio comunale, discostarsi da tale scelta; esso comporta, altresì, l’obbligo, per legge, del commissariamento del Comune che non compia gli atti esecutivi di quella scelta a monte effettuata dall’ATI (o dal suo Commissario), e ciò in nome della riorganizzazione e razionalizzazione del servizio idrico integrato, che costituisce anche obiettivo PNRR.

Per maggiore chiarezza: i Comuni facenti parte di un ente pubblico rappresentativo degli interessi collettivi dell’ambito territoriale (es. ATO, EDA, Unioni, Consorzi) sono tenuti a rispettare le decisioni assunte a maggioranza secondo le norme di funzionamento interne, in assenza di specifiche impugnazioni o riserve giuridiche, in forza della loro partecipazione all’ente e del principio di leale collaborazione.

Ne discende che i Sindaci dei Comuni interessati non possono sottrarsi all’acquisto delle quote loro attribuite, trattandosi di un atto conseguente e attuativo di determinazioni dell’Ente d’Ambito validamente adottate; di un adempimento obbligatorio in attuazione del modello gestionale deliberato; di una manifestazione di un interesse pubblico unitario, prevalente rispetto agli interessi particolari dei singoli enti, che devono essere coordinati nell’ambito del governo associato.

Sulla legittimità della cessione delle quote come modalità attuativa del modello in house, va ulteriormente evidenziato che la cessione delle quote ai Comuni, finalizzata alla trasformazione di S.p.A. pubblica in società in house pluripartecipata dagli enti locali, rappresenta una modalità coerente e legittima di attuazione dell’affidamento diretto ai sensi dell’art. 14, comma 1, lett. b), del D.Lgs. n. 201/2022, il quale richiede, innanzitutto, il controllo analogo congiunto da parte degli enti partecipanti, poi la partecipazione esclusiva pubblica ed infine la coerenza con gli atti di pianificazione dell’ente di governo dell’ambito.

L’acquisto delle partecipazioni societarie da parte dei Comuni interessati non può essere qualificato quale atto meramente facoltativo o espressione di autonomia discrezionale, ma costituisce una scelta necessaria e funzionalmente vincolata all’attuazione del modello gestionale definito, in via programmatoria e autoritativa, dall’Ente d’Ambito territorialmente competente. In tale contesto, l’Ente d’Ambito agisce quale soggetto pubblico esponenziale dei comuni di riferimento, titolare delle funzioni fondamentali di organizzazione del servizio integrato dei rifiuti, ai sensi della L.R. Campania n. 14/2016 e del D.Lgs. n. 201/2022. Tuttavia, nell’ipotesi in cui la modalità organizzativa prescelta dall’EDA consista nell’affidamento diretto a una società in house pluri-partecipata dagli enti locali, mediante cessione delle quote agli stessi, si rende necessario l’adempimento degli obblighi di trasparenza e controllo previsti dall’art. 5 del D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 175 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica). La norma impone, infatti, che ogni atto di acquisizione di partecipazioni societarie da parte di enti pubblici sia preventivamente sottoposto al vaglio della competente sezione regionale della Corte dei conti, la quale è chiamata ad esprimere un parere non vincolante ma obbligatorio, entro il termine perentorio di sessanta giorni, in ordine alla conformità normativa, alla sostenibilità economico-finanziaria e alla coerenza dell’operazione con i principi di efficienza, efficacia ed economicità. In caso di mancata pronuncia nel termine, l’ente può legittimamente procedere all’acquisizione, mentre l’eventuale espressione di un parere negativo non preclude in via assoluta la prosecuzione dell’iter. In tale eventualità, tuttavia, l’amministrazione è tenuta a fornire una motivazione rafforzata, espressa con congrua analiticità e adeguata pubblicità, idonea a dimostrare la sussistenza di un interesse pubblico concreto, attuale e prevalente che giustifichi l’operazione, nonostante le criticità evidenziate dall’organo di controllo contabile.

In questo quadro, l’acquisizione delle quote societarie da parte dei Comuni si configura non solo come mezzo attuativo del modello gestionale deliberato in sede d’ambito, ma anche come condizione necessaria ai fini della qualificazione della società come affidataria in house providing, secondo i criteri giurisprudenziali (si veda Corte di Giustizia UE, causa C-107/98 Teckal) e normativi vigenti (art. 14, comma 1, lett. b), D.Lgs. 201/2022). Essa è altresì strumentale alla realizzazione del controllo analogo congiunto da parte degli enti partecipanti, come richiesto dall’ordinamento europeo e nazionale. Ne consegue che, pur restando ferma l’obbligatorietà sostanziale dell’operazione per i Comuni aderenti all’ATO, nel rispetto del principio di leale collaborazione istituzionale e dell’unitarietà del servizio pubblico ambientale, l’acquisizione delle quote dovrà essere perfezionata nel rispetto delle garanzie procedurali dettate dall’art. 5 TUSP, incluse quelle relative all’eventuale dissenso della magistratura contabile, la cui funzione consultiva deve essere correttamente ponderata nell’esercizio dell’autonomia decisionale degli enti locali.

Pertanto, in conclusione, a) i Sindaci dei Comuni della provincia non possono legittimamente sottrarsi all’acquisto delle quote societarie , trattandosi di un adempimento dovuto in attuazione delle deliberazioni vincolanti dell’Ente d’Ambito, assunte nel rispetto del principio di maggioranza; b) le deliberazioni dell’EDA, in quanto non impugnate, sono divenute inoppugnabili e vincolanti per tutti gli enti consorziati e costituiscono espressione di una funzione di programmazione pubblica attribuita dalla legge regionale e statale; c) il mancato acquisto delle quote da parte dei Comuni, in assenza di una espressa e motivata impossibilità giuridica fondata sul parere negativo della Corte dei conti ai sensi dell’art. 5 del D.Lgs. n. 175/2016, costituisce violazione di un obbligo derivante dalla partecipazione all’Ente d’Ambito e, quindi, di una funzione fondamentale imposta dalla legge (art. 117, comma 2, lett. m), Cost.). Tale condotta ostruisce l’attuazione del modello di gestione “in house” deliberato dall’EDA e regolarmente non impugnato, vanificando l’interesse pubblico unitario sotteso alla riorganizzazione del servizio integrato dei rifiuti. In simili ipotesi, la condotta omissiva dell’ente locale può integrare gli estremi di una grave inosservanza di legge, ai sensi dell’art. 141, comma 1, lett. b), del TUEL (D.Lgs. n. 267/2000), legittimando la nomina di un commissario ad acta da parte della Regione per l’adozione degli atti dovuti oppure di una condotta omissiva produttiva di danno erariale, per la perdita di efficienza, per le ripercussioni sull’equilibrio economico-finanziario della società pubblica e per il potenziale fallimento del processo di affidamento, con possibile attivazione del giudizio di responsabilità amministrativa dinanzi alla Corte dei conti ovvero di una violazione dell’obbligo di conformazione all’assetto programmatorio sovracomunale, con conseguente pregiudizio all’esecuzione dei progetti finanziati con risorse PNRR, in violazione dell’art. 14 del D.Lgs. n. 201/2022. Ne consegue che il Comune, ove decida di non procedere all’acquisto delle quote nonostante il deliberato vincolante dell’EDA, ha l’onere di motivare puntualmente tale decisione con riferimento a valutazioni di legittimità fondate su circostanze oggettive e attuali (ad esempio un parere ostativo della Corte dei conti reso ai sensi dell’art. 5 TUSP)  oppure a criticità strutturali idonee a giustificare l’inattuabilità del controllo analogo o la compromissione degli equilibri di bilancio. In difetto, si profila una responsabilità politica e tecnica con possibili riflessi sul piano disciplinare e contabile in capo agli amministratori e ai dirigenti coinvolti.

Bibliografia sintetica

Normativa

1. L.R. Campania 26 maggio 2016, n. 14, “Norme di attuazione della disciplina europea e nazionale in materia di rifiuti”.
2. D.Lgs. 30 dicembre 2016, n. 267, Testo Unico degli Enti Locali.
3. D.Lgs. 3 agosto 2016, n. 175, “Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica” (TUSP).
4. D.Lgs. 29 dicembre 2022, n. 201, “Riforma dei servizi pubblici locali di rilevanza economica”.
5. L. 7 aprile 2014, n. 56, “Disposizioni sulle città metropolitane, province, unioni e fusioni di comuni”.

Giurisprudenza
6. Corte di Giustizia UE, causa C-107/98, Teckal Srl.
7. Consiglio di Stato, Sez. II, sent. n. 7476/2021.
8. TAR Catania, Sez. V, sent. n. 2024/01578.