NOTA A CONSIGLIO DI STATO, ADUNANZA PLENARIA, 7 NOVEMBRE 2025, N. 16

Per l’Adunanza Plenaria, l’equilibrio economico e finanziario della gestione del Servizio idrico integrato implica una valutazione ampia e sostenibile della remunerazione garantita all’operatore e non il riconoscimento tariffario di ogni singolo costo sostenuto.

Di Anna Laura Rum

Sommario: 1. I fatti di causa 2. Le argomentazioni dell’Adunanza Plenaria 3. I principi di diritto

1. I fatti di causa

L’ARERA, con la delibera n. 664 del 28 dicembre 2015, ha approvato il metodo tariffario idrico per il secondo periodo regolatorio «MTI-2», relativo agli anni 2016-2019. Con il ricorso di primo grado, la s.p.a. Acqualatina ha impugnato tale delibera, chiedendone l’annullamento. Il T.a.r. per la Lombardia (Sede di Milano) ha accolto il ricorso, con la sentenza n. 2493 del 2022, la quale è stata appellata da ARERA (con il ricorso n. 537 del 2023).

Nel corso del giudizio d’appello:

- la Seconda Sezione del Consiglio di Stato, con l’ordinanza n. 2054 del 2024, ai sensi dell’art. 99 del c.p.a., ha rimesso all’Adunanza Plenaria la causa.

Con la successiva delibera n. 580 del 27 dicembre 2019, l’ARERA ha approvato il metodo tariffario idrico per il terzo periodo regolatorio «MTI-3», in relazione al successivo quadriennio. Con il ricorso di primo grado, la s.p.a. Siciliacque ha impugnato tale delibera, chiedendone l’annullamento.

Il T.a.r. per la Lombardia (Sede di Milano), ha respinto il ricorso, con la sentenza n. 499 del 2022, la quale è stata appellata dalla s.p.a. Siciliacque (con ricorso n. 4939 del 2023).

Nel corso del giudizio d’appello, la Seconda Sezione del Consiglio di Stato, con l’ordinanza n. 2054 del 2024, ai sensi dell’art. 99 del c.p.a. ha rimesso all’Adunanza Plenaria la causa.

Come rilevato dal Collegio, le due controversie, pur avendo ad oggetto delibere emesse per periodi regolatori diversi (quella che ha approvato il metodo tariffario idrico per il periodo «MTI-2», relativo agli anni 2016-2019, oggetto del ricorso in appello n. 537 del 2023, e la successiva recante la regolazione tariffaria del periodo «MTI-3», per agli anni 2020-2023, oggetto del ricorso in appello n. 4939 del 2023), riguardano il medesimo tema del riconoscimento degli oneri finanziari sostenuti dagli operatori economici del settore, a causa del differimento biennale della corresponsione dei conguagli relativi ai costi ammessi e non coperti dalla tariffa dell’anno regolatorio di riferimento.

Con la sentenza non definitiva 29 ottobre 2024, n. 15 l’ Adunanza Plenaria ha dichiarato inammissibili gli interventi della s.p.a. Acquedotto Pugliese, ha respinto una eccezione di giudicato ed ha disposto una consulenza tecnica d’ufficio, ad integrazione di quella precedentemente disposta dalla Sezione Seconda nel giudizio di appello n. 537 del 2023. Dopo il deposito della perizia, le parti hanno esposto, con rispettive memorie e repliche, la loro opinione sugli esiti dell’istruttoria.

1. Le argomentazioni dell’Adunanza  Plenaria

L’Adunanza Plenaria, con la sentenza in esame, preliminarmente, esamina i principi rilevanti in materia tariffaria nei termini che seguono.

Il servizio idrico integrato rientra tra i «servizi di interesse economico generale» (art. 2, comma 1, lettera c, del d.lgs. 23 dicembre 2022, n. 201), trattandosi di attività che, in assenza di regole pubblicistiche, sarebbe svolta in modo non uniforme ovvero a condizioni di accessibilità inadeguate rispetto a quelle reputate coerenti con gli obiettivi di interesse generale.

Gli obiettivi perseguiti dalla regolazione tariffaria (che sottrae il corrispettivo del gestore alle libere negoziazioni di mercato) variano a seconda dei settori di mercato.

Nel settore del servizio idrico – il cui esercizio, al pari degli altri servizi ‘a rete’, richiede infrastrutture non duplicabili, gestite in forza di specifici titoli concessori e ‘diritti di esclusiva’ ‒ il fondamento della regolazione tariffaria è costituito, in primo luogo, dal c.d. monopolio naturale.

In questa tipologia di mercato soltanto l’impresa che soddisfa l’intera domanda del mercato può operare a costi unitari ragionevoli, valorizzando le economie di scala.

La regolazione del corrispettivo, tuttavia, non mira soltanto a risolvere i ‘fallimenti di mercato’, tipici dei contesti monopolistici o di quasi-liberalizzazione. L’acqua, infatti, non è un prodotto commerciale al pari di altri, bensì un bene fondamentale e scarso, che va protetto con regole che ne preservino la qualità e ne garantiscano un utilizzo sostenibile, equilibrato ed equo.

Appartiene ai valori comuni dell’Unione europea, in materia di servizi di interesse economico generale, ricercare la sintesi tra i fini di sostenibilità economica (art. 14 del TFUE), concorrenza (art. 106, paragrafo 2, del TFUE), accessibilità (protocollo n. 26 del TUEF), coesione sociale e territoriale (art. 36 della Carta diritti fondamentali dell’Unione europea) e tutela dell’ambiente (artt. 11 del TUE e 191 del TFUE). Analogo sistema di valori – evidenzia la Plenaria - è desumibile dall’articolo 41 della Costituzione (come modificato dalla legge di riforma costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1) ed è alla base del riordino della materia dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (di cui al decreto legislativo 23 dicembre 2022, n. 201).

La Plenaria, quindi, sottolinea che dalla disciplina di fonte primaria emergono, in materia tariffaria, i seguenti criteri direttivi: redditività della gestione, regolazione incentivante, internalizzazione dei costi ambientali e delle risorse, equità sociale.

Ed in particolare, afferma il Collegio, la regolazione tariffaria deve, in primo luogo, prevedere che i servizi funzionino in base a condizioni, economiche e finanziarie, che consentano ai gestori di assolvere i propri compiti. Qualora, infatti, non venga remunerato adeguatamente, il servizio non sarebbe in grado di offrire garanzia di continuità e di sviluppo nel tempo. Anche quando l’interesse pubblico richiede che il servizio sia erogato gratuitamente o sottocosto, il principio di economicità è rispettato, perché l’Amministrazione prevede la compensazione trasparente degli oneri di servizio pubblico.

Il Collegio prosegue le argomentazioni specificando che il legislatore, sia con disposizioni di carattere generale ‒ riferite cioè a tutti i servizi di interesse economico generale (artt. 12 della legge 23 dicembre 1992, n. 498; 1 e 2, commi 17 e 18, della legge 14 novembre 1995, n. 481; 117 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267; art. 26 del decreto legislativo 23 dicembre 2022, n. 201) ‒ sia con disposizioni specifiche del settore idrico, ha disposto che la tariffa deve assicurare la «copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio “chi inquina paga”» (art. 154 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152).

Per la giurisprudenza costituzionale, ricorda il Collegio, il riconoscimento della rilevanza economica di un servizio pubblico si delinea tramite l’adozione di un modello organizzativo efficiente, in grado di remunerare, in un determinato periodo di tempo, i costi mediante i ricavi (sentenze n. 26 del 2011 e n. 325 del 2010).

Affinché la tariffa sia tendenzialmente idonea ad equilibrare i costi dei fattori produttivi e i ricavi da proventi, in essa vanno computati:

- i costi operativi, sostenuti per la gestione corrente delle attività, per mantenere in funzione l’impianto;

- i costi di manutenzione, necessari per mantenere gli asset in buono stato di funzionamento fino alla fine della loro vita utile;

- i costi di capitale, comprendenti gli investimenti, gli ammortamenti, nonché il c.d. costo opportunità del capitale (ossia una stima del costo che una impresa sostiene per raccogliere le risorse finanziarie occorrenti per l’attività, sotto forma di capitale di rischio presso gli investitori o sotto forma di capitale di credito: cfr. Consiglio di Stato n. 2481 del 2017, secondo cui i costi di capitale «devono ritenersi immanenti» alla natura di servizio di rilevanza economica propria del servizio idrico integrato).

Tuttavia, sottolinea la Plenaria, non è sufficiente che il regolatore calcoli l’ammontare dei ricavi che sono richiesti per coprire i costi previsti dell’impresa. La privativa comporta infatti il rischio che il monopolista imponga prezzi superiori a quelli che prevarrebbero in un parallelo e ipotetico mercato concorrenziale. Le attività remunerate tramite il riconoscimento (‘a piè di lista’) dei costi storici hanno dimostrato – sulla base degli studi di settore ‒ la patologica tendenza a comportamenti opportunistici di sovracapitalizzazione e alla inefficienza produttiva.

L’ordinamento, per tale motivo, evidenzia il Collegio, assegna alla regolazione il compito di mitigare il rischio di ‘abuso di potere economico’, attraverso una metodologia tariffaria che (sopperendo alla mancanza di pressione concorrenziale) stimoli l’efficientamento produttivo e la minimizzazione dei costi.

L’obiettivo del tendenziale allineamento delle tariffe ai costi efficienti di erogazione (sancito dalla legge 14 novembre 1995, n. 481) è stato ribadito dall’art. 26, comma 1, del citato decreto legislativo 23 dicembre 2022, n. 201.

Il principale dispositivo tariffario ‒ volto a spingere le imprese ad essere più efficienti e ad evitare sprechi ‒ è quello del «price cap» (cfr. art. 2, commi 18 e 19, della legge 14 novembre 1995, n. 481; art. 22, comma 4, del decreto legislativo n. 201 del 2022; artt. 151 e 154, comma 1, del decreto legislativo n. 152 del 2006), il quale consiste nell’individuare, per un certo periodo, il prezzo massimo dei costi riconosciuti in misura inferiore a quello praticato in un (ipotetico) monopolio non regolato, modificandolo periodicamente tramite un fattore correttivo che stima l’incremento di produttività.

Oltre ai costi finanziari, prosegue la Plenaria, l’art. 119 del d.lgs. n. 152 del 2006 (che ha attuato l’art. 9 della Direttiva 60/2000/CE) impone di considerare, sempre sotto il profilo tariffario, anche le esternalità del consumo di acqua o dei suoi usi alternativi.

I costi ambientali rappresentano i costi dei danni che gli usi dell’acqua impongono all’ambiente, agli ecosistemi e a coloro che utilizzano l’ambiente.

I costi delle risorse riflettono invece il valore di scarsità della risorsa e si riferiscono al costo della privazione del prossimo possibile utilizzatore, conseguente all’esaurimento della risorsa al di là del suo tasso naturale di ricarica o di recupero.

I costi ambientali e delle risorse sono quindi legati alle «esternalità» generate dall’uso delle risorse, ovvero alle perdite di benessere che non sono inglobate nel prezzo di scambio.

Su queste basi, le entrate derivanti dalle tariffe ambientali e da altri strumenti economici devono essere in grado di finanziare interamente, oltre ai costi di fornitura dei servizi idrici, anche i costi (aggiuntivi) per rimediare, mitigare o prevenire le pressioni quantitative (scarsità) o qualitative (inquinamento) sulle risorse idriche e sull’idromorfologia dei corsi idrici.

La Plenaria aggiunge che il regolatore deve inoltre tenere conto delle «ripercussioni sociali», oltre che ambientali ed economiche, del recupero dei suddetti costi (art. 119, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006; vedi anche l’art. 26, comma 3, del d.lgs. n. 201 del 2022, sulla possibilità per gli enti affidanti di prevedere tariffe agevolate per specifiche categorie di utenti in condizione di disagio economico o sociale).

Non è necessario - rileva il Collegio - che tutti tali costi del servizio idrico siano recuperati attraverso la tariffa, poiché il recupero può avvenire anche attraverso una modulazione di tariffe, tasse e trasferimenti (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza n. 6108 del 2019).

La Plenaria, dunque, prosegue l’iter argomentativo analizzando la struttura tariffaria oggetto di impugnazione, al fine di verificarne la rispondenza ai primi.

I metodi tariffari MT1 e MT2 riproducono un meccanismo di price-cap, nel quale i ricavi sono pari ai costi riconosciuti dal regolatore, sulle base delle informazioni che i gestori sono tenuti a trasmettere all’Autorità di regolazione.

L’importo complessivo riconosciuto al gestore a copertura dei costi di gestione e di investimento viene denominato «vincolo ai ricavi del gestore (VRG)».

Tale importo complessivo è la risultante della somma delle seguenti componenti:

- costi delle immobilizzazioni, che includono oneri finanziari, oneri fiscali e ammortamenti (