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Sull’interpretazione del concetto di interesse legittimo ed interesse diffuso in tema di associazioni ambientaliste

TAR LOMBARDIA sentenza n. 1690 del 13 luglio 2018
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Il TAR per la Lombardia si pronuncia sul ricorso proposto da L.O. contro il Comune di B. e nei confronti della Provincia di M. e B. e del Co. In persona del suo rappresentante legale pro tempore, al fine di ottenere l’annullamento della deliberazione del Consiglio comunale di B. del 27 settembre 2012, avente ad oggetto “Controdeduzioni alle osservazioni e approvazione del Piano di Governo del Territorio (PGT)” e dei relativi allegati e di tutti gli atti in essa citati, con particolare riguardo a quelli presupposti, connessi e conseguenziali.

In occasione della succitata sentenza, i giudici del TAR fanno luce sul concetto di interesse diffuso ed interesse collettivo, partendo dapprima dall’interpretazione oramai consolidata in dottrina ed in giurisprudenza per poi, successivamente approdare ad una nuova lettura del concetto de quo.

Il Collegio sottolinea che: “Secondo un’impostazione tradizionale l’interesse diffuso si trasforma in interesse collettivo (e, quindi, in interesse legittimo azionabile) “soggettivandosi” in capo all’ente esponenziale costituito per la tutela degli interessi comuni del gruppo. L’interesse diffuso perde, così, il suo carattere “adespota” in conseguenza della costituzione di un ente organizzato, stabile, effettivamente rappresentativo, avente come finalità statutaria proprio quella di tutelare gli interessi della categoria di riferimento.

I giudici del Collegio sostengono che si tratta di un’interpretazione che deve essere rivisitata alla luce delle evoluzioni che caratterizzano l’ordinamento.

L’orientamento de quo basa la sua ratio sul fine precipuo di “consentire l’accesso alla tutela giurisdizionale a una vasta platea di interessi meta-individuali, spesso corrispondenti a primari valori costituzionali, i quali sarebbero altrimenti rimasti sprovvisti di una protezione adeguata” (Consiglio di Stato, sez. VI, 21 luglio 2016, n. 3303).

La predetta necessità si attenua, nel corso del tempo, in considerazione delle progressive inserzioni di specifiche disposizioni normative che dettano forme e modalità specifiche di tutela.

Nel dettaglio, il Collegio sottolinea che “da un lato alcuni di tali interessi sono rimessi alla cura di soggetti pubblici appositamente istituiti e, a tal fine, muniti di legittimazione attiva ad agire in giudizio (cfr., art. 187-undecies T.U.F.; art. 21-bis legge 10 ottobre 1990, n. 287; art. 211, comma 2, del d.lgs. 50/2016). Dall’altro viene circoscritta sul piano soggettivo e oggettivo la legittimazione degli enti privati esponenziali degli interessi collettivi: è il caso della previsione di cui all’articolo 13 della l. n. 349/1986 in materia di associazioni ambientaliste che limita – pur senza implicare, come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza, alcun rigido automatismo – la legittimazione soggettiva alle associazioni iscritte, consentendo alle stesse di “intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l'annullamento di atti illegittimi”.

E’ evidente che la normativa de qua risulta essere l’espressione del principio generale dell’ordinamento finalizzato al riconoscimento dell’eccezionalità della legittimazione riconosciuta agli enti esponenziali in quanto derogatoria alla previsione di cui all’articolo 81 c.p.c., tipizzando le azioni esperibili e i soggetti ad esse legittimati (cfr., ancora, Consiglio di Stato, sez. VI, 21 luglio 2016, n. 3303). Si spiega, pertanto, la motivazione sottostante la scelta da parte della consolidata giurisprudenza, di riconoscere la legittimazione ex lege alle associazioni ambientaliste non solo nel caso di atti inerenti la materia ambientale, ma anche per quelli che “incidono sulla qualità della vita in un dato territorio” (Consiglio di Stato, sez. IV, 14 aprile 2011, n. 2329; T.A.R. Lombardia, sede di Milano, Sez. II, 22 ottobre 2013, n. 2336; T.A.R. Lombardia, sede di Brescia, Sez. I, sent. 15 luglio 2013, n. 668; T.A.R. Lombardia, sede di Milano, Sez. IV, sent. 15 marzo 2013, n. 713).

Il Collegio sostiene pertanto che le norme attribuenti, alle associazioni di protezione ambientale, la legittimazione attiva nei giudizi dinanzi al giudice ordinario e a quello amministrativo, per tutelare finalità, relative alla protezione dell’ambiente, che sono proprie dell’amministrazione dello Stato, costituiscono applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale recepito dall’art. 118, ultimo comma, Cost. Ne consegue che le predette associazioni sono legittimate ad agire in giudizio non solo per la tutela degli interessi ambientali in senso stretto, ma anche per quelli ambientali in senso lato, comprendenti la conservazione e la valorizzazione dell’ambiente, del paesaggio urbano, rurale, naturale e dei centri storici “intesi tutti quali beni e valori idonei a caratterizzare in modo peculiare ed irripetibile un certo ambito geografico territoriale rispetto ad altri” (Cons. Giust. Amm. Reg. Sic., sentenza n. 811/2012), ed anche in relazione alla “compenetrazione delle problematiche ambientali in quelle urbanistiche” (così Cons. Stato Sez. V, 28-07-2015, n. 3711).

Infine i giudici del Collegio rilevano che: “Come osservato dal Supremo Consesso amministrativo, la fondamentale attività di tutela degli interessi relativi a beni collettivi e comuni - essenzialmente assicurata, nel panorama istituzionale nazionale proprio dal sistema giurisdizionale amministrativo – “risulterebbe gravemente menomata in conseguenza della preclusione dell'accesso ai suddetti rimedi giurisdizionali da parte delle associazioni ambientaliste le quali, in generale molto meglio delle singole persone fisiche, sono in grado di cogliere la dimensione superindividuale degli interessi tutelati e delle relative lesioni ascrivibili ad atti amministrativi (in ipotesi) illegittimi” (cfr. Cons. Giust. Amm. Sic., Sent. 16-10-2012, n. 933).