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Giurisdizione su controversie per violazione degli obblighi nascenti dal rapporto di concessione pubblica

di Fulvio Graziotto

Decisione: Ordinanza n. 20682/2018 Cassazione Civile - Sezioni Unite - di FULVIO GRAZIOTTO

In tema di concessioni pubbliche, la competenza del tribunale amministrativo regionale sussiste anche in assenza di impugnativa di un atto o provvedimento dell'autorità pubblica, purché la controversia, promossa per il rifiuto dell'autorità stessa di riconoscere il diritto preteso dal concessionario, coinvolga il contenuto dell'atto concessorio e cioè i diritti e gli obblighi dell'Amministrazione e del concessionario ponendo in discussione il rapporto stesso nel suo aspetto genetico e funzionale

Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in cui si discute sulla asserita violazione degli obblighi nascenti dal rapporto concessorio.

Il caso.

Il caso riguardava una controversia su reciproche inadempienze sorte tra una università, che aveva espletato gara ad evidenza pubblica per l'utilizzo di spazi ad uso libreria, conclusa con contratto di concessione a favore di una SRL.

La concessionaria stipulava a sua volta contratto di locazione con altra società affinché svolgesse l'attività di "book cafè".

Le due società adivano il Tribunale ordinario contro l'Università, e il Giudice sollevava la questione di giurisdizione, sottoponendola alle parti.

Le due società proponevano regolamento preventivo di giurisdizione avanti alle Sezioni Unite della Cassazione, le quali affermano la giurisdizione del giudice amministrativo.

La decisione.

Il Consesso, dopo aver esposto i fatti di causa, si richiama dapprima alla pregressa giurisprudenza, la quale già chiariva che «in materia di concessioni amministrative l'art. 133, comma 1, lett. e) del codice del processo amministrativo (approvato con D.Lgs. 2 luglio 2010 n. 104) nell'attribuire alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ogni controversia relativa ai rapporti di concessione di beni e di servizi pubblici, fatte salve quelle aventi ad oggetto indennità, canoni o altri corrispettivi, non implica affatto un regime di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, fatta eccezione per queste ultime ipotesi, che comunque non configura neanche una giurisdizione esclusiva del giudice ordinario».

Precisa poi che «per consolidato insegnamento di questa Corte regolatrice, spettano, in base ai criteri generali del riparto di giurisdizione, alla giurisdizione ordinaria solo quelle controversie sui profili in esame che abbiano contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere di intervento della P.A. a tutela di ipotesi generali, mentre restano nella giurisdizione amministrativa quelle che coinvolgano l'esercizio di poteri discrezionali inerenti alla determinazione del canone, dell'indennità o di altri corrispettivi (Cass. 12 ottobre 2011 n. 20939)».

In materia di concessione, richiamandosi ad altre due pronunce, ricorda che «la norma della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 5 (ora art. 133, comma 1, lett. e) del codice del processo amministrativo) deve essere interpretata nel senso che la competenza del tribunale amministrativo regionale sussiste anche in assenza di impugnativa di un atto o provvedimento dell'autorità pubblica, purché la controversia, promossa per il rifiuto dell'autorità stessa di riconoscere il diritto preteso dal concessionario, coinvolga il contenuto dell'atto concessorio e cioè i diritti e gli obblighi dell'Amministrazione e del concessionario ponendo in discussione il rapporto stesso nel suo aspetto genetico e funzionale (Cass. Sez. Un. 2 febbraio 2011 n. 2518; Cass. Sez. Un. 9 gennaio 2013 n. 301).»

Ne consegue che «sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in cui si discute sulla asserita violazione degli obblighi nascenti dal rapporto concessorio».

Per quanto attiene alle controversie circa la durata del rapporto di concessione, o la stessa esistenza del rapporto o la rinnovazione della concessione, sono «devolute alla giurisdizione del Giudice amministrativo: detta giurisdizione del Giudice amministrativo ha natura esclusiva, estendendosi a tutte le posizioni soggettive il cui riconoscimento postuli l'identificazione del contenuto del rapporto concessorio. Residua infine la giurisdizione del giudice ordinario, ai sensi del menzionato art. 5, comma 2, quando si discuta soltanto sul compenso del concessionario, senza dirette implicazioni sul rendiconto di tesoreria e sul contenuto della concessione».

Passando al caso concreto oggetto del regolamento preventivo di giurisdizione, le Sezioni Unite affermano che «Nella specie poiché viene in rilievo la complessa articolazione delle domande di adempimento delle ricorrenti, cui l'Amministrazione contrappone riconvenzionale di risoluzione, che coinvolgono necessariamente un accertamento sul tenore dell'originario atto concessorio (del 1996), nonché dei suoi completamenti ovvero integrazioni del 1998 e del 2005, che accedono, quali patti aggiunti, a quello, deve concludersi che la giurisdizione sulla controversia de qua appartenga al giudice amministrativo, trattandosi di questioni che non sono suscettibili di giudizio meramente incidentale. In conclusione, deve essere affermata la giurisdizione del Tribunale amministrativo regionale, territorialmente competente, in ottemperanza del principio della translatio iudicii, di cui all'art. 59 della I. n. 69/2009».

Osservazioni.

Le Sezioni Unite, nell'affrontare il caso concreto, hanno ritenuto che l'esame delle domande proposte dalle parti richiedesse un accertamento sul tenore originario dell'atto di concessione e dei patti aggiunti, concludendo per l'affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo.


Giurisprudenza rilevante.

  1. Cass. SS. UU.9283/2017
  2. Cass. SS. UU.12654/1997
  3. Cass. SS. UU.20939/2011
  4. Cass. SS. UU.2518/2011
  5. Cass. SS. UU.301/2013
  6. Cass. SS. UU.6744/2005
  7. Cass. SS. UU.10157/2003
  8. Cass. SS. UU.8227/2002
  9. Cass. SS. UU.7861/2001