NOTA A TAR LIGURIA – SEZIONE SECONDA SENTENZA 1 LUGLIO 2019, N. 583

Il Collegio ligure affronta il delicato tema delle indennità nella ‘zona rossa’ dopo il crollo del Ponte Morandi.

Di MICHELA SALERNO

1.Premessa.

Come noto, a seguito dei tragici eventi verificatesi con il crollo del Ponte Morandi è stato nominato un Commissario Straordinario per la ricostruzione, il cui compito è quello di garantire la ricostruzione del viadotto, nonché l’emergenza degli sgomberi degli immobili nella zona colpita. La necessità è quella della ricollocazione abitativa. Questo è il nodo affrontato dalla pronuncia del Tar Liguria in oggetto, Sez. II n. 583/2019, la quale stabilisce i soggetti beneficiari e le modalità di quantificazione delle provvidenze economiche spettanti ai proprietari degli stessi. L’ordinamento si deve e si è fatto carico, attraverso l’emanazione del D.L. 109/2018, convertito in L. 130/2018, di una speciale tutela sociale avente a oggetto il diritto all’abitazione. L’indennità di crollo non rappresenta una posta economica equiparabile alle provvigioni dovute per la perdita del diritto di proprietà, o per la lesione del possesso, come avviene in materia espropriativa, ma afferisce a un diritto dell’individuo che si realizza con l’esplicarsi della persona, anche attraverso la scelta dell’abitazione idonea come residenza, e quindi della propria identità. Se così è l’interpretazione della normativa di riferimento in materia di salvaguardia del medesimo diritto, nello specifico l’art. 1 bis, comma 2, d.l. 109/2018, non può limitarsi a una interpretazione letterale ma deve più concretamente ancorarsi alla voluntas legis, secondo i parametri del criterio teleologico.

2.La normativa nazionale di riferimento.

L’addentellato normativo della sentenza del TAR Liguria è l’art. 1 bis l. 130/2018, il quale dispone specificatamente misure per la tutela del diritto all’abitazione. 2 Esso stabilisce che, al fine di accelerare le operazioni di ricostruzione dell’infrastruttura, qualificata come opera di pubblica utilità, il Commissario Straordinario può stipulare con i proprietari, o gli usufruttuari, degli immobili colpiti un atto di cessione del bene o del diritto reale Sulla base della disposizione ai pieni proprietari che hanno aderito all’atto sono corrisposte delle indennità, che ammontano a Euro 2.025,50 a metro quadrato. Tuttavia, innovative nella normativa sono le modalità di quantificazione della provvidenza che non deve tener conto solo del valore venale del bene, ma delle spese per l’acquisto degli arredi e di ogni altra spesa accessoria per la ricollocazione abitativa. La disposizione specifica, altresì, che tali soggetti hanno diritto all’indennità di cui alla legge regionale Liguria n. 39/2007 e a quella di improvviso sgombero collegata al disagio di dover abbandonare repentinamente la propria residenza a causa di un provvedimento di pubblica sicurezza. Ebbene, l’art. 6, comma 2, L. R. Liguria n. 39/2007, rubricato, peraltro, ‘garanzie di tutela sociale’, fa obbligo alla Regione di corrispondere a tutti quei soggetti residenti, o dimoranti, in immobili incompatibili con la realizzazione di eventuali infrastrutture una indennità speciale che sia idonea a compensare la ricollocazione dei cittadini in abitazioni con funzione di prima casa, nonché ogni altra spesa definita accessoria alla risistemazione. Il nodo gordiano è rappresentato dall’individuazione dei soggetti ai quali spetterebbero tali riconoscimenti economici. Infatti, il decreto commissariale n. 14 del 5/12/2018 ha imposto che le indennità aggiuntive previste dalla legge regionale citata, e quella di sgombero, non possano essere riconosciute ai pieni proprietari che non risiedevano nell’immobile oggetto dell’omonima ordinanza sindacale. Se si accedesse a un’interpretazione letterale della normativa le indennità aggiuntive dovrebbero essere riconosciute a ciascun pieno proprietario, a prescindere dal fatto che egli abbia eletto l’immobile oggetto di cessione volontaria come propria residenza, o dimora abituale.

3.La tutela sociale.

Il Tar Liguria non ha potuto che aderire a una lettura della norma rispettosa dell’intenzione del legislatore, secondo i canoni dell’art. 12 delle preleggi c.c., atteso che la disciplina rappresenta una misura emergenziale posta a tutela del diritto all’abitazione. Procedendo con ordine, il Collegio risolve la preliminare questione eccepita di difetto di giurisdizione, ritenendola infondata per espressa previsione dell’art. 10 del citato decreto legge, il quale, per esigenze di concentrazione di tutela, devolve al giudice amministrativo, nello specifico 3 alla competenza funzionale inderogabilmente individuata del TAR Liguria, la materia delle indennità di tali immobili. Ciò posto, il provvedimento procede con l’analisi della ratio delle indennità e della diversa tipologia delle tre figure contemplate. Esse si collocano nel più ampio procedimento amministrativo dell’espropriazione, dovendosene dedurre che il d.l. 109/2018 è disciplina speciale rispetto al D.P.R. 327/01, il quale ritrova espansione solo a fronte della mancata ricorribilità del primo. Ebbene, la normativa speciale ha obiettivi aggiuntivi rispetto a quella espropriativa, tutelando non solo la proprietà, ma anche il diritto all’abitazione. La voluntas legis sottintende la necessità di far percepire provvidenze economiche a tutti quei soggetti che erano residenti e dimoranti nell’immobile di proprietà alla data del crollo e che sono stati costretti a sgomberarlo. Riprova ne sarebbero alcuni indici che il legislatore ha considerato nella quantificazione del dovuto. Quest’ultimo, ove riferito all’esproprio, è determinato nella misura pari al valore venale del bene, mentre nel caso in esame si tiene conto delle spese per l’acquisto degli arredi e di ogni altra spesa accessoria per la ricollocazione abitativa. Anche l’indennità di sgombero va a ristorare tale vulnus, così come quella aggiuntiva, ex art. 6 comma 2 L.R. Liguria n. 39/2007, riferita a immobili incompatibili con opere strategiche di preminente interesse nazionale. Le tre indennità, pertanto, come enuncerebbe l’espressa rubrica, nell’intenzione del legislatore rivestono una dichiarata finalità di tutela sociale. A nulla varrebbe, secondo il Tar, neppure il richiamo fatto nella disposizione alla particolare disciplina riservata all’usufruttuario. Tale figura non può che implicare un nudo proprietario che non è residente nell’immobile e che purtuttavia sarebbe destinatario di una parte dell’indennità in oggetto. La specificazione si era resa necessaria per evitare una duplicazione del dettato dell’art. 26 D.P.R. 327/2001. Invero, il precetto stabilisce che l’indennità venga versata direttamente al proprietario, salvo l’assunzione da parte dello stesso della responsabilità per eventuali diritti di terzi. L’art. 1 bis d.l. 109/2018 prevede, invece, che l’usufruttuario residente possa certamente percepire la quota di indennità, senza la mediazione del nudo proprietario. Va da sé che in assenza di specifica previsione, ubi lex voluit dixit ubi noluit tacuit, al nudo proprietario dovrà corrispondersi solo l’indennizzo per la perdita della proprietà, e non 4 dell’abitazione che invece verrà assegnato all’effettivo soggetto che tale diritto ha esercitato, l’usufruttuario.

4.Le garanzie costituzionali.

La sentenza in commento evidenzia come il parametro di riferimento nello stabilire le indennità per i proprietari di immobili situati nella zona rossa dopo il crollo del Ponte Morandi debba essere costituito dall’art. 47 comma 2 Cost.. La Repubblica deve incoraggiare, tutelare e favorire l’accesso del risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione. Si tratta di un quid pluris rispetto alla tutela del mero diritto di proprietà la cui violazione potrebbe operarsi da parte dell’autorità pubblica e della cui garanzia si è già fatto carico il testo unico sulle espropriazioni, D.P.R. 327/2001. Infatti, il diritto dominicale risulta soddisfatto attraverso l’attribuzione al legittimo proprietario di una posta economica corrispondente al valore venale del bene sacrificato, mentre la privazione di un immobile ceduto volontariamente, la cui ablazione è stata determinata da emergenze ricostruttive, deve poter sopperire a spese aggiuntive e accessorie per la ricollocazione abitativa del soggetto. Una nuova evoluzione del diritto all’abitazione, che non esclude, ma semplicemente assorbe in sé, la tutela della proprietà e che dimostra la concreta modellabilità dello ius attorno alle emergenze sociali. L’ordinamento si fa carico di valorizzare la dimora, o la residenza, anche quale mezzo di espressione dell’identità.

5.Conclusioni.

La prospettiva adottata dal legislatore appare molto simile a quella sovranazionale in materia di tutela della proprietà. Seppure con le precisazioni di cui al precedente paragrafo, ove si è specificato che la tutela avanzata del diritto sociale all’abitazione equivale a un quid pluris rispetto al primo valore, i beni divengono un’espressione dell’essere da tutelarsi e garantirsi quale diritto fondamentale dell’individuo. Proprio ciò che avviene nell’ottica CEDU con l’art. 1 Prot. Add.. Pertanto, lo Stato si fa fautore dello sviluppo della persona attraverso la protezione del diritto all’abitazione, quale forma di espressione del cittadino. Se ne deduce che, nel grave caso di emergenze comportanti lo sgombero della residenza, l’indennità dovuta all’acquisizione dell’immobile al patrimonio indisponibile dovrà anche tener conto del 5 disagio affrontato dai soggetti per il ricollocamento in dimore completamente diverse da quelle scelte precedentemente. E pertanto non potrà che essere riconosciuta esclusivamente a coloro i quali, proprietari o usufruttuari, nello stesso risiedevano concretamente.