Giurisprudenza Amministrativa



Nota a TAR VENETO - Sezione Prima, Ordinanza di Rimessione alla Corte Costituzionale 22 febbraio 2018, n. 210

Sull’assorbimento del Corpo Forestale dello Stato nell’Arma dei Carabinieri. A cura di Davide Favara
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Con l’ordinanza in esame, il Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto ha sospeso il giudizio e ha trasmesso gli atti alla Corte Costituzionale, ritenendo sussistente sia la rilevanza che la non manifesta infondatezza della controversia, sulla base dei motivi esposti dai ricorrenti nel ricorso. Le questioni rimesse alla Corte Costituzionale sono, in definitiva, se l’art. 8 co. 1 let. a) L. 124/2015 sia in contrasto con l’art. 76 cost. e se gli artt. 7-8-9-10-11-12-13-14 e 18 del D.L.vo 177/2016, nella parte in cui hanno disposto lo scioglimento del Corpo Forestale dello Stato e l’assorbimento del suo personale nell’Arma dei Carabinieri, siano in contrasto con gli artt. 2-4-76 e 77 cost.

1. Il fatto e la normativa sottesa al caso di specie

Nel 2015 è stata promulgata la L. 7 agosto 2015 n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche.

L’art. 8 L. cit. ha conferito al Governo delle deleghe e, in attuazione delle stesse, è stato emanato il D.L.vo 177/2016, con il quale si è deciso lo scioglimento del Corpo Forestale dello Stato e l’assorbimento della maggior parte delle sue funzioni e del personale nell’Arma dei Carabinieri. Prima di addentrarci nel merito dell’argomento, occorre evidenziare che la suddetta disposizione ha come obiettivo il “riordino delle funzioni di polizia di tutela dell'ambiente, del territorio e del mare, nonché nel campo della sicurezza e dei controlli nel settore agroalimentare, conseguente alla riorganizzazione del Corpo Forestale dello Stato ed eventuale assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia, fatte salve le competenze del medesimo Corpo Forestale in materia di lotta contro gli incendi boschivi e di spegnimento con mezzi aerei degli stessi, attribuite al Corpo nazionale dei vigili del fuoco e ferme restando la garanzia degli attuali livelli di presidio dell'ambiente, del territorio e del mare e della sicurezza agroalimentare e la salvaguardia delle professionalità esistenti e delle specialità delle funzioni, assicurando la necessaria corrispondenza tra le funzioni trasferite e il transito del relativo personale”.

In altre parole, il Governo era stato delegato a provvedere alla riorganizzazione del Corpo Forestale ed all’assorbimento del medesimo in altre Forze di Polizia, salvaguardando le professionalità esistenti e le specialità delle funzioni.

In particolare, l’art. 7 D.L.vo 177/2016 ha disposto che: “Il Corpo Forestale dello Stato è assorbito nell'Arma dei Carabinieri, la quale esercita le funzioni già svolte dal citato Corpo previste dalla legislazione vigente alla data di entrata in vigore del presente decreto, ad eccezione delle competenze in materia di lotta contro gli incendi boschivi e spegnimento con mezzi aerei degli stessi, attribuite al Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco nonché delle funzioni attribuite alla Polizia di Stato e al Corpo della Guardia di Finanza e delle attività cui provvede il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali”.

L’art. 7 ha, altresì, rideterminato le funzioni attribuite all’Arma dei Carabinieri, includendovi anche quelle del disciolto Corpo Forestale dello Stato.

L’art. 9 D.L.vo cit. ha previsto che alcune specifiche competenze del Corpo Forestale venissero attribuite al Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco mentre altre (v. art. 10) assegnate alla Polizia di Stato e al Corpo della Guardia di Finanza.

Infine, le residuali funzioni del Corpo Forestale dello Stato (rappresentanza e tutela degli interessi forestali nazionali in sede europea e internazionale; certificazione in materia di commercio internazionale e detenzione di esemplari di fauna e di flora minacciati di estinzione; tenuta dell'elenco degli alberi monumentali) sono state affidate, ai sensi dell’art. 11 D.L.vo 177/2016, al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali.

Lo scioglimento del Corpo Forestale e l’assorbimento del suo personale ha determinato l’aumento delle piante organiche dell’Arma dei Carabinieri, del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, della Polizia di Stato, della Guardia di Finanza e del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali (v. art. 12 D.L.vo cit).

Il personale del Corpo Forestale può presentare domanda per il transito in altra amministrazione statale e nella stessa può essere indicato che, in caso di mancato accoglimento della domanda, si intende rimanere assegnati all'amministrazione individuata con il provvedimento di destinazione: in tal caso, infatti, il mancato accoglimento della domanda determina la definitività del provvedimento di assegnazione emesso dal Capo del Corpo Forestale dello Stato.

Nell’ipotesi in cui non venga dichiarato da parte del personale di rimanere assegnato all'amministrazione di destinazione, il personale dovrà partecipare a forme di ricollocazione in mobilità e, se non verrà assorbito, lo stesso cessa di appartenere al comparto “Sicurezza e Difesa” e verrà collocato in disponibilità, ai sensi dell'art. 33 co. 8 D.L.vo 30 marzo 2001 n. 165.

Da ciò ne consegue la sospensione di tutte le obbligazioni inerenti al rapporto di lavoro e il diritto a un'indennità pari all'80% dello stipendio e dell'indennità integrativa speciale, con esclusione di qualsiasi altro emolumento retributivo comunque denominato, per la durata massima di ventiquattro mesi.

Continuiamo ad esaminare gli articoli del D.L.vo 177/2016.

L’art. 13 ha disciplinato gli aspetti contabili e gestionali dell’accorpamento del personale e dei mezzi del disciolto Corpo Forestale nelle altre Forze di Polizia.

L’art. 14 si è occupato del nuovo personale del Corpo Forestale dello Stato assorbito nell’Arma dei Carabinieri: si affermato, infatti, che “il personale del Corpo Forestale dello Stato transitato nell'Arma dei Carabinieri assume lo stato giuridico di militare”.

Gli artt. successivi (15-16-17) hanno inquadrato, invece, i ruoli del personale forestale rispettivamente nei Vigili del Fuoco, nella Guardia di Finanza e nella Polizia di Stato. Successivamente all’emanazione del D.L.vo 177/2016 e, in attuazione della suddetta riforma, il Capo del Corpo Forestale dello Stato ha adottato alcuni provvedimenti con i quali il relativo personale è stato assegnato tra l’Arma dei Carabinieri, il Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, la Polizia di Stato, la Guardia di Finanza e il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, sulla base del servizio prestato e delle funzioni esercitate.

2. Impugnazione innanzi al TAR

I ricorsi, sottoposti all’esame del TAR Veneto, hanno ad oggetto le assegnazioni del personale del Corpo Forestale all’Arma dei Carabinieri.

I ricorrenti, in particolare, hanno evidenziato l’illegittimità costituzionale della normativa delegata (D.L.vo 177/2016) con gli artt. 2-4-76-77 della Costituzione.

Nel caso di una declaratoria di incostituzionalità, la conseguenza che ne deriva è l’illegittimità dei decreti (che sono stati impugnati) e, dunque, il loro necessario annullamento.

Affinché un giudice possa sollevare questione di legittimità costituzionale, egli deve valutare la presenza di due requisiti: la rilevanza e la non manifesta infondatezza.

Per quanto riguarda la rilevanza, non vi può incidere la circostanza secondo la quale i ricorrenti hanno la possibilità di chiedere di essere assegnati ad altre amministrazioni statali. Questa possibilità non si concretizza in una reale condizione di libertà di scelta, in quanto si vedono costretti a scegliere la militarizzazione (l’acquisizione del c.d. status militi).

Inoltre, va detto che il mancato accoglimento della domanda di passaggio in altre amministrazioni espone gli interessati a conseguenze penalizzanti che possono comportare anche la collocazione in disponibilità e, dunque, l’estinzione del rapporto di lavoro.

La strada della militarizzazione rimane, pertanto, l’unica via percorribile.

In ordine alla non manifesta infondatezza, occorre sottolineare che l’acquisizione dello status giuridico militare, con tutte le limitazioni e penalizzazioni ad esso connesse, e la corrispettiva cessazione delle funzioni di polizia ad ordinamento civile in capo al personale del Corpo Forestale dello Stato sembrano incidere la fondamentale libertà di autodeterminazione dell’individuo, tutelata dall'art. 2 cost., che riconosce e afferma il valore del singolo individuo e il suo diritto a sviluppare pienamente la propria personalità, effettuando autonomamente le proprie scelte e facendo valere i propri diritti e adempiendo ai propri doveri.

Il principio di autodeterminazione del soggetto trova una specifica declinazione nell’art. 4 cost., riconoscendo ad ogni cittadino la libertà di poter scegliere la propria attività lavorativa; ciò comporta, per i pubblici poteri, il dovere di astensione da ogni interferenza nella libertà del singolo di scegliere autonomamente la professione che maggiormente si addice alla propria personalità.

Va evidenziato che neanche la riorganizzazione della Pubblica Amministrazione e la razionalizzazione del suo assetto possono portare a sacrificare tali libertà fondamentali dell’individuo.

Nel caso concreto, la riforma attuata dalla L. 124/2015 e dal D.L.vo 177/2016 ha determinato la militarizzazione forzata di maggior parte del personale del Corpo Forestale e con ciò sembra che si siano privilegiate le esigenze pubbliche rispetto a quelle dei singoli individui, comprimendo le loro libertà.

Occorre, peraltro, rilevare che l’opzione di intraprendere una carriera militare deve essere conseguenza di una scelta libera ed incondizionata, dalla quale poi deriva l’acquisizione dello status militi.

La Costituzione chiarisce che ai militari spettano i diritti che vengono riconosciuti ai cittadini. Per garantire l'assolvimento dei compiti propri delle Forze Armate sono, però, imposte ai militari delle limitazioni nell'esercizio di alcuni diritti nonché l'osservanza di particolari doveri nell'ambito dei principi costituzionali. Essi sono soggetti ad un regime disciplinare e gerarchico molto più intenso di quello delle Forze di Polizia ad ordinamento civile, che si riflette non solo nel rapporto di servizio ma anche dalla circostanza che sono soggetti al codice penale militare di pace, alla giurisdizione della magistratura militare, all’obbligo di difesa militare della Patria e sono tenuti ad affrontare, se necessario, anche il rischio di sacrificare la vita.

La conferma dell’assenza di una libera scelta la si ricava dalla disciplina prevista dall’art. 12 D.L.vo 177/2016: il personale assegnato all’Arma dei Carabinieri (o ad altra forza di polizia o al Ministero delle politiche agricole) se rinuncia a tale assegnazione, si espone a procedure di mobilità e al collocamento in disponibilità e, dunque, ad un sicuro peggioramento delle condizioni giuridiche ed economiche del rapporto di lavoro fino ad una possibile estinzione dello stesso.

Appare abbastanza chiaro che i ricorrenti, destinati all’Arma dei Carabinieri, hanno acquisito lo status giuridico militare ope legis e non in base ad una libera scelta.

3. La decisione del TAR

Affrontando i profili illustrati dai ricorrenti, il TAR Veneto ha compreso la violazione degli artt. 2 e 4 cost. poiché, nel primo, non è stato rispettato il principio di autodeterminazione del personale del Corpo Forestale dello Stato e, con riferimento all’art. 4, va detto che il relativo rapporto di impiego e di servizio è stato radicalmente mutato con l’assunzione dello status di militare, in assenza di una loro scelta libera e consapevole.

Il Collegio ha, altresì, ritenuto che nell’art. 8 co. 1 let. a) L. 124/2015 sono state pronunciate delle regole vaghe e generiche in merito alla riorganizzazione del Corpo Forestale dello Stato, soprattutto quando è stato individuato l’assorbimento dello stesso in un’altra amministrazione statale, senza fissare i criteri per poter individuare un’adeguata e più idonea Forza di Polizia e senza tener conto delle peculiarità ordinamentali di ciascun Corpo di Polizia.

Per quest’ambiguità, il D.L.vo 177/2016 sembra eccedere i principi e i criteri direttivi prescritti dall’art. 76 cost.

Se, viceversa, il D.L.vo 177/2016 fosse esente da profili d’incostituzionalità, l’illegittimità ricadrebbe sull’interpretazione dei criteri della legge delega operata dal Governo (la possibile militarizzazione del personale del Corpo Forestale), in senso non conforme alla Costituzione per le ragioni sopra esposte.

Al fine di evitare l’interferenza sulle libertà fondamentali, si sarebbero potute trovare soluzioni alternative e, nello stesso tempo, compatibili con la funzionalità della riforma come, ad esempio, il trasferimento delle funzioni e del personale del Corpo Forestale all'interno della Polizia di Stato, con la possibilità (facoltativa) del transito in altre Forze di Polizia ad ordinamento militare (Guardia di Finanza e Carabinieri).

Tale soluzione, compatibile per funzioni e professionalità con il Corpo Forestale dello Stato, avrebbe evitato al personale trasferito le penalizzazioni connesse all’acquisizione non volontaria dello status militare.

Secondo quest’impostazione, il D.L.vo 177/2016 violerebbe anche l’art. 77 cost., non avendo il legislatore delegato (Governo) rispettato la volontà del delegante (Parlamento), la quale non poteva essere quella di mutare la condizione del personale del Corpo Forestale da civile a militare.

4. Conclusioni

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, I Sez., ha ritenuto di dover sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 8 co. 1 let. a) L. 124/2015, e degli artt. 7-8-9-10-11- 12-13-14 e 18 D.L.vo 177/2016 per violazione degli artt. 2-4-76 e 77 cost., essendo la questione rilevante ai fini della decisione del ricorso e non manifestamente infondata.

Il giudizio deve, pertanto, essere sospeso e gli atti trasmessi alla Corte Costituzionale fino alla definizione dell’incidente di costituzionalità.