1. ABSTRACT

Le sentenze in commento sono rese in materia di individuazione dei cd “limiti esterni” della giurisdizione amministrativa e, cioè, delle ipotesi in presenza delle quali le sentenze del Consiglio di Stato possono formare l’oggetto di ricorso per Cassazione ai sensi dell’art. 111 Cost.. L’ultimo comma di tale disposizione prevede che le decisioni del Consiglio di Stato (e della Corte dei Conti) possano essere impugnate in Cassazione “per i soli motivi inerenti alla giurisdizione”.

Nel corso degli ultimi anni la giurisprudenza è stata notevolmente sollecitata ad operare una specifica delimitazione della nozione di “motivo di giurisdizione”. In particolare, negli ultimi tempi, sembrava essere prevalsa una interpretazione evolutiva – basata prevalentemente sui rapporti tra ordinamenti sovranazionale e interno – secondo cui anche gli errores in procedendo e  in iudicando, tradizionalmente sottratti al sindacato della Cassazione, possono essere esaminati dalla Suprema Corte al ricorrere di talune rigide condizioni. Per altro verso, invece, la  Corte Costituzionale, con la sentenza n. 6 del 2018 sembra aver ridimensionato la portata del citato indirizzo ermeneutico, suggerendo una interpretazione del dato normativo maggiormente rigorosa e conforme alle intenzioni dell’Assemblea Costituente e al principio di unità funzionale delle giurisdizioni. È doveroso precisare, tuttavia, che le fattispecie esaminate dalle due Corti non sono del tutto coincidenti, ma presentano aspetti di diversità strutturale che potrebbero indurre a ritenere compatibili i principi esposti nelle sentenze.

Permane, per stessa ammissione della Consulta, la criticità del rapporto sussistente tra una pronuncia interna contrastante con una decisione sovranazionale sopravvenuta che, tuttavia, non sembra potersi risolvere con lo strumento del ricorso per Cassazione, ma richiede opportunamente un intervento del legislatore al riguardo.

Sarà necessario, dunque, verificare con l’ausilio delle prossime pronunce giurisprudenziali, se effettivamente le ipotesi di ricorso per Cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione possono considerarsi ampliate in virtù del costante confronto tra ordinamento nazionale e sovranazionale.  

2. LA VICENDA ESAMINATA DALLA CORTE COSTITUZIONALE: LE ARGOMENTAZIONI DEL GIUDICE A QUO

La fattispecie che giunge al vaglio della Corte Costituzionale concerne la compatibilità costituzionale dell’art. 69 comma 7 del d.lgs. n. 165/2001¹. In particolare, la Consulta ha dovuto verificare se, come sostenuto dal giudice rimettente - le Sezioni Unite della Corte di Cassazione -, tale disposizione si pone in contrasto con l’art. 117 comma 1 della Costituzione, in relazione al parametro interposto rappresentato dall’art. 6 par. I della CEDU.

Secondo la Corte di Cassazione, la norma, per come interpretata dal Consiglio di Stato, non sarebbe conforme ai principi desumibili dalle sentenze Mottola contro Italia e Staibano e altri contro Italia del 4 febbraio 2014 della Core Europea dei Diritti dell’Uomo.

È opportuno specificare in punto di fatto che la vicenda trae origine dal ricorso per cassazione - proposto da alcuni medici che svolgevano l’attività professionale remunerata a gettone - avverso una sentenza del Consiglio di Stato (confermativa di una pronuncia resa in primo grado da un TAR) con cui era stato dichiarato inammissibile un ricorso in materia di lavoro, ai sensi del citato art. 69 d.lgs. n. 165 del 2001, proposto successivamente alla data prevista a pena di decadenza dalla disposizione.

Il ricorso per cassazione proposto dai professionisti si era basato essenzialmente sull’analogo caso esaminato dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, nelle sentenze Mottola contro Italia e Staibano e altri contro Italia, in cui era stata accertata una violazione delle norme convenzionali da parte dello Stato italiano. Nelle pronunce citate, infatti, l’evidenziata violazione dell’art. 6 par I della CEDU si era realizzata tramite l’applicazione dell’art. 69 comma 7 del d.lgs. n. 165 del 2001, in quanto il termine di decadenza previsto dalla disposizione avrebbe, di fatto, posto un ostacolo procedurale sostanziatosi nella negazione del diritto invocato. In virtù di tale pronuncia, anche nel caso esaminato, i ricorrenti avevano lamentato la violazione di tale parametro convenzionale. Secondo la Corte di Cassazione, nella fattispecie concreta sottoposta al suo esame, si sarebbero effettivamente concretizzati i “motivi inerenti alla giurisdizione” idonei a giustificare l’impugnazione avverso una sentenza del Consiglio di Stato. 

In particolare, è stato preliminarmente evidenziato che, secondo la giurisprudenza consolidata della Corte di Cassazione, il sindacato esercitato sulle decisioni rese dal Consiglio di Stato è consentito laddove si richieda l’accertamento dell’eventuale sconfinamento del giudice amministrativo dai limiti esterni della giurisdizione, per il riscontro di vizi che riguardano l’essenza della funzione giurisdizionale e non il suo modo di esercizio.

I limiti esterni della giurisdizione sarebbero violati, dunque, allorquando la sentenza del Consiglio di Stato oltrepassi l’ambito della giurisdizione in generale o quando si pronunci su materia attribuita al giudice ordinario o ad altro giudice speciale, oppure neghi la sua giurisdizione nell’erroneo convincimento che appartenga ad altro giudice. 

Oltre a queste tradizionali ipotesi, tuttavia, secondo la Corte di Cassazione, si sarebbe affermata una nozione di limite esterno collegato all’evoluzione del concetto di giurisdizione, da intendersi ora in senso “dinamico” e non più “statico”. In questo senso la violazione di una norma sulla giurisdizione sarebbe non solo quella che individua i presupposti dell’attribuzione del potere giurisdizionale, ma anche quella che dà contenuto al potere giurisdizionale, stabilendo le forme di tutela attraverso le quali esso si estrinseca². 

Il concetto “dinamico” di giurisdizione era, peraltro, già stato utilizzato in passato dalla Corte di Cassazione per impedire che una sentenza del Consiglio di Stato potesse porsi in contrasto con il diritto dell’Unione Europea³. Secondo i giudici rimettenti, dunque, la fattispecie esaminata sarebbe sostanzialmente analoga, in quanto si tratterebbe di impedire, anche in tal caso, che si possa formare un giudicato in sostanziale contrasto con i principi sovranazionali che l’ordinamento italiano è obbligato a rispettare. Ci si troverebbe, cioè, dinanzi ad una sentenza “anomala o abnorme” che determina un superamento del limite esterno della giurisdizione, in quanto omette l’esercizio del potere giurisdizionale, nonostante si versi in un caso di errores in procedendo o in iudicando. 

In altri termini, il Consiglio di Stato, nel confermare l’inammissibilità del ricorso, a causa dell’intervenuta decadenza ai sensi dell’art. 69 comma 7 del d.lgs. n. 165 del 2001, avrebbe sostanzialmente leso i principi desumibili dall’art. 6 par. I della CEDU. Per tale ragione, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno ritenuto di dover sollevare questione di legittimità costituzionale della citata disposizione, per contrasto con l’art. 117 comma 1 della Costituzione, poiché di fatto lesiva del principio di accesso alla tutela giurisdizionale. Secondo il giudice rimettente, la disposizione, per come è formulata impedirebbe, in alcune circostanze, l’accesso alla tutela giurisdizionale, che costituisce un diritto fondamentale alla stregua del parametro rappresentato dalla CEDU. 

3. LA DECISIONE DELLA CORTE COSTITUZIONALE: L’INAMMISSIBILITÀ DELLA QUESTIONE DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE

La Corte Costituzionale è stata, dunque, chiamata a verificare se i motivi inerenti alla giurisdizione che consentono un sindacato della Corte di Cassazione sulle pronunce del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti, possono essere ritenuti oggetto di una interpretazione evolutiva.

Tuttavia, la conclusione cui è pervenuta la Consulta è risultata di carattere negativo, ritenendosi, dunque, estranea al nostro ordinamento la possibilità di cassare una sentenza di un giudice speciale per un errores in procedendo o in iudicando, ancorché tanto grave da porsi in contrasto con altra decisione di una Corte sovranazionale.  

Anzitutto, la Corte Costituzionale richiama il dato testuale dell’art. 111 della Costituzione: in particolare, l’interpretazione evolutiva invocata dal giudice rimettente, violerebbe il chiaro tenore letterale desumibile dal comma 8, nel confronto con il precedente comma 7. Se, infatti quest’ultima disposizione sancisce che ‹‹contro le sentenze e contro i provvedimenti sulla libertà personale, pronunciati dagli organi giurisdizionali ordinari o speciali, è sempre ammesso ricorso in Cassazione per violazione di legge››, il comma 8 dispone in modo altrettanto chiaro che ‹‹contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso in Cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione››. 

Secondo i giudici della Consulta, quindi, la evidente differenza testuale che sussiste tra le due disposizioni non può essere ridimensionata a tal punto da assimilare il contenuto del comma 8 a quello del comma 7.

Diversamente argomentando verrebbe stravolta l’intenzione emersa in seno all’Assemblea Costituente, al cui interno si evidenziò l’intenzione di sottrarre le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti al controllo di legittimità della Corte di Cassazione, limitandone il ricorso soltanto per questioni attinenti all’eccesso di potere giudiziario. Questa posizione risultava, peraltro, coerente con la nozione di unità funzionale e non meramente organica della giurisdizione ‹‹che non esclude, ma anzi implica una divisione dei vari ordini di giudici in sistemi diversi››⁴.

Oltre alle citate argomentazioni di carattere testuale e storico, la Consulta richiama anche alcuni precedenti della Corte di Cassazione secondo cui, al di là alle ipotesi di c.d. diniego e rifiuto di giurisdizione, non è possibile prospettare un controllo sulle decisioni del Consiglio di Stato o della Corte dei Conti da parte delle Sezioni Unite, ancorché sia stata negata erroneamente tutela alla situazione giuridica azionata. Ciò in quanto la distinzione tra la giurisdizione ordinaria e le giurisdizioni speciali ha come implicazione necessaria che ciascuna giurisdizione si eserciti con l’attribuzione all’organo di vertice interno al plesso giurisdizionale del controllo e della statuizione finale sulla correttezza in diritto ed in fatto di tutte le valutazioni che sono necessarie per decidere sulla controversia⁵.

La Consulta, inoltre, confuta analiticamente le motivazioni che hanno indotto il giudice  a quo a sollevare la questione di legittimità costituzionale. In primo luogo viene smentita la centralità della nozione di giurisdizione funzionale che, come visto, è differente rispetto alla giurisdizione organica. In secondo luogo, viene ridimensionato anche il possibile contrasto con i principi dell’effettività della tutela e del giusto processo, asseritamente violati dall’art. 69 comma 7 del d.lgs. n. 165 del 2001. A tal proposito, la Corte ritiene che indubbiamente detti principi rivestano un ruolo fondamentale nel panorama dei diritti di matrice anche sovranazionale, tuttavia la loro tutela non può essere demandata agli organi preposti al controllo sulla giurisdizione.

Sotto altro profilo, inoltre, la questione di legittimità viene dichiarata inammissibile anche perché non è stato adeguatamente chiarito, nell’ambito dell’ordinanza di remissione, se il controllo di compatibilità con il diritto sovranazionale delle Sezioni Unite avverso le sentenze del Consiglio di Stato o della Corte dei Conti, debba avvenire sempre o soltanto a seguito di una pronuncia della Corte di Strasburgo o della Corte di Lussemburgo. 

Secondo la Corte Costituzionale, in definitiva, i motivi che giustificano un ricorso per cassazione per motivi di giurisdizione sono riconducibili a tre ipotesi: 

1. Invasione di giurisdizione: quando il giudice speciale affermi la propria giurisdizione in una sfera riservata al legislatore o all’amministrazione;
2. Arretramento di giurisdizione: quando venga negata la giurisdizione sull’erroneo presupposto che la materia non può formare l’oggetto di cognizione giurisdizionale;
3. Difetto relativo di giurisdizione: quando il giudice speciale affermi la propria giurisdizione in una materia attribuita ad altra giurisdizione o, viceversa, la neghi sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici.

Al di fuori di queste ipotesi, secondo la Consulta non sarebbe dato rinvenire altre fattispecie in cui le Sezioni Unite possono estendere il loro controllo sulle decisioni del Consiglio di Stato o della Corte dei Conti. 

Ciononostante, viene evidenziata una possibile criticità nel sistema dei rapporti tra giurisdizioni laddove sopravvenga, ad una sentenza del giudice speciale italiano, una decisione di segno opposto in sede sovranazionale. Al riguardo, la Corte Costituzionale ha confermato il proprio orientamento secondo il quale sarebbe auspicabile un intervento del legislatore e, in particolar modo, l’introduzione di un nuovo caso di revocazione all’interno dell’art. 395 c.p.c.⁶, piuttosto che un’interpretazione manipolativa dell’art. 111 Cost..

4. LA SENTENZA DELLE SEZIONI UNITE N. 31226 DEL 29 DICEMBRE 2017

Meno di un mese prima della pubblicazione della pronuncia appena esaminata, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione (sentenza n. 31226 del 29 dicembre 2017) avevano enunciato un principio di diritto che, almeno apparentemente, sembra porsi in contrasto con quanto sancito dalla Corte Costituzionale.

In effetti, la Suprema Corte, adita in sede di ricorso per motivi inerenti alla giurisdizione⁷, ha affermato che ‹‹non costituiscono diniego di giurisdizione, da parte del Consiglio di Stato (o della Corte dei Conti) gli errori in procedendo o in iudicando, ancorché riguardanti il diritto dell’Unione Europea, salvo i casi di radicale stravolgimento delle norme di riferimento (nazionali o dell’Unione) tale da ridondare in denegata giustizia e in particolare il caso, tra questi, di errore in procedendo costituito dall’applicazione di regola processuale interna incidente nel senso di negare alla parte l’accesso alla tutela giurisdizionale nell’ampiezza riconosciuta da pertinenti disposizioni normative dell’Unione Europea, direttamente applicabili secondo l’interpretazione elaborata dalla Corte di Giustizia”.

Secondo la pronuncia qui in esame, se, per un verso, è vero che la Cassazione può essere adita, ai sensi dell’art. 111 comma 8 Cost., per verificare la violazione dei limiti esterni della giurisdizione da parte del Consiglio di Stato o della Corte dei Conti, per altro verso, risulta fondamentale definire correttamente il concetto di “limite esterno”.

A tale riguardo, la Suprema Corte, in primo luogo esclude da questa nozione gli errori, in procedendo o in iudicando, che si sostanziano in una violazione dei principi del giusto processo consacrati nell’art. 111 Cost.⁸, nonché in quelli che realizzano una violazione delle norme del diritto dell’Unione Europea.⁹

In secondo luogo, però, viene evocato l’indirizzo interpretativo inaugurato con la sentenza delle Sezioni Unite n. 30254 del 23 dicembre 2008¹⁰, per affermare la evoluzione del concetto di giurisdizione in senso dinamico o funzionale. A sostegno della valorizzazione della dinamicità della nozione in esame, viene richiamata tutta quella giurisprudenza, invero molto recente¹¹, secondo cui la regola della non estensione agli errori in iudicando o in procedendo, del sindacato della Corte sulle decisioni del Consiglio di Stato, può derogarsi nei casi di radicale stravolgimento delle norme di riferimento tale da ridondare in denegata giustizia.

Tra queste ultime ipotesi, rientrerebbe, secondo la Corte di Cassazione, l’ipotesi di applicazione della norma interna che disconosce il diritto di ottenere dal giudice una decisione di merito, in contrasto con il diritto dell’Unione Europea o che, invece, garantisce all’attore tale diritto. In tal caso, ci sarebbe un radicale stravolgimento delle norme di rito che si sostanziano in diniego di giustizia per due ragioni: 

1. con  l’intervento interpretativo della CGUE si sarebbe esaurito ogni margine di opinabilità per il giudice nazionale; 
2. l’erronea applicazione della norma interna incide in senso limitativo sul diritto alla tutela giurisdizionale come definito dall’ordinamento dell’Unione Europea a garanzia della propria effettività. 

In altri termini, la primazia del diritto dell’Unione Europea sarebbe rilevante non solo quando un giudice interno non applichi una disposizione di matrice europea, ma anche quando non la applichi conformemente all’interpretazione fornitane dalla CGUE.

Dunque, a differenza di quanto affermato nella sentenza della Corte Costituzionale n. 6 del 2018, il “motivo inerente alla giurisdizione” che consente il sindacato della sentenza del Consiglio di Stato dinanzi alla Corte di Cassazione, si può riscontrare anche tramite un error in iudicando o in procedendo che implichi l’applicazione di una norma che nega alla parte l’accesso alla tutela giurisdizionale, in contrasto con l’interpretazione della CGUE.

5. CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

Dal raffronto delle due pronunce sopra esaminate sembrerebbe ricavarsi un inconciliabile contrasto tra i principi affermati, da un lato, dalla Corte Costituzionale e, dall’altro lato, dalla Corte di Cassazione.

Risulta evidente, in effetti, che, rispetto agli errores in iudicando o in procedendo, si afferma, per un verso, l’assoluta impossibilità di riconduzione ai motivi inerenti alla giurisdizione ex art. 111 comma 8 Cost. e, per altro verso, la loro idoneità , al ricorrere di rigorose condizioni, a giustificare il ricorso per Cassazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato o della Corte dei Conti. 

Ci si può chiedere se il contrasto possa ritenersi reale o apparente e, in tale ultima circostanza, se sussistano dei margini per ricondurre ad unità le pronunce in esame.

Potrebbe ritenersi che le due sentenze siano assolutamente incompatibili poiché affermano principi diametralmente opposti. Oppure, in alternativa, la loro compatibilità potrebbe derivare dalla inerenza a situazioni differenti.

Effettivamente le due sentenze prendono in considerazione due fattispecie strutturalmente diverse che sarebbe opportuno tenere distinte.

La Corte Costituzionale analizza una fattispecie in cui si palesa un contrasto tra una decisione del Consiglio di Stato ed una sentenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo successivamente intervenuta¹².

Al riguardo, come si è osservato, la stessa Corte Costituzionale, evidenzia la problematicità dell’attuale assetto normativo, auspicando un intervento riformatore in materia di revocazione, in quanto trattasi di questione che deve trovare soluzione all’interno di ciascuna giurisdizione. Tuttavia, la Consulta, nel dichiarare inammissibile la questione di legittimità costituzionale, rileva come nell’ordinanza di rimessione non è stato chiarito se l’intervento della Cassazione, in sede di verifica del superamento dei limiti esterni della giurisdizione, debba essere sempre giustificato dalla violazione della norma della CEDU (o dell’Unione Europea) oppure solo in presenza di una sentenza sopravvenuta rispetto a quella impugnata.

Diverso è il caso esaminato dalla Corte di Cassazione, che invece riguarda l’ipotesi di contrasto tra una sentenza del Consiglio di Stato e una pregressa sentenza della Corte di Giustizia. Al verificarsi di una simile fattispecie, dovrebbe ritenersi ammissibile il ricorso per Cassazione proposto ai sensi dell’art. 111 Cost.: in ultima analisi, dovrebbe rilevare a questi fini anche un error in procedendo o in iudicando particolarmente grave, tale da ingenerare uno stravolgimento della norma europea di riferimento.

Se questi sembrano essere i margini di compatibilità tra le due pronunce, c’è da precisare comunque che bisognerà attendere un intervento chiarificatore della giurisprudenza sul punto, in quanto la Corte Costituzionale, seppur in un obiter, ha specificato che, ammettendo l’intervento della Cassazione in sede di controllo sul superamento dei limiti esterni della giurisdizione per violazione delle norme dell’Unione Europea, verrebbe ricondotto al controllo di giurisdizione un motivo di illegittimità sia pure particolarmente qualificato.

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¹ La disposizione prevede che: “Sono attribuite al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, le controversie di cui all'articolo 63 del presente decreto, relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro successivo al 30 giugno 1998. Le controversie relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore a tale data restano attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo qualora siano state proposte, a pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000” 

²Viene richiamata, in proposito la sentenza delle Sezioni Unite 23 dicembre 2008 n. 30254.

³ Nella sentenza delle Sezioni Unite 6 dicembre 2015 n. 2403, infatti, la Suprema Corte ha cassato una sentenza del Consiglio di Stato che aveva interpretato una norma di diritto interno in termini contrastanti con il diritto dell’Unione Europea, come interpretata dalla Corte di Giustizia in un momento successivo alla pubblicazione della pronuncia del supremo consesso amministrativo. 

⁴ L’espressione, riprodotta all’interno della sentenza in commento, risale a Mortati nell’ambito della seduta pomeridiana del 27 novembre del 1947. 

⁵Cfr. sentenze Sezioni Unite 6 giugno 2017 n. 13976; 19 settembre 2017 n. 21617.

⁶ Cfr. sentenza Corte Costituzionale, n. 123 del 2017.

⁷ In estrema sintesi, la vicenda sottoposta al vaglio delle Sezioni Unite riguardava il ricorso proposto avverso una sentenza del Consiglio di Stato da un’impresa che era stata esclusa da una procedura di gara per l’affidamento di un contratto pubblico. L’operatore economico ricorrente lamentava il diniego di giurisdizione opposto dal giudice amministrativo di secondo grado, che non aveva esaminato nel merito i motivi di appello (già proposti con motivi aggiunti in primo grado) con i quali era stata censurata l’illegittimità dell’ammissione alla procedura di gara dell’operatore concorrente, affermandone l’improcedibilità.  
La decisione del Consiglio di Stato era motivata sul presupposto della carenza di legittimazione dell’appellante vista l’esclusione dalla procedura nonché sull’insussistenza dell’interesse strumentale alla ripetizione della gara. Secondo i giudici di Palazzo Spada, nella fattispecie, non avrebbero potuto rilevare i principi espressi dalla Adunanza Plenaria n. 9 del 2014 che, viceversa, riguardavano censure reciprocamente escludenti proposte con ricorso principale ed incidentale e non con motivi aggiunti. Peraltro, anche in caso di estromissione da una procedura di gara di tutti i concorrenti, l’interesse (strumentale) alla riedizione della stessa è rimessa alla discrezionalità della stazione appaltante che ben potrebbe decidere di non affidare più il contratto. 
Secondo l’impresa ricorrente, tuttavia, tali argomentazioni avrebbero scontato l’incompatibilità con i principi e le interpretazioni offerte dalla CGUE che, nella cd “sentenza Fastweb” (precedente alla decisione del Consiglio di Stato impugnata in Cassazione) aveva, invece, valorizzato proprio l’interesse strumentale alla riedizione della procedura, al fine di garantire l’esame delle censure di carattere escludente dell’impresa estromessa dalla procedura a seguito di accoglimento del ricorso incidentale.
La Cassazione, nella pronuncia esaminata ha, in effetti condiviso queste argomentazioni, ritenendo sussistente un error in iudicando particolarmente qualificato, tale da concretizzare un diniego di giurisdizione censurabile ai sensi dell’art. 111 u.c. Cost..  

⁸ Cfr. ex multis, Cassazione Sezioni Unite 18 maggio 2017 n. 12497; id. 20 luglio 2012 n. 12607.

⁹ Cfr. ex multis, Cassazione Sezioni Unite 17 novembre 2017 n. 23460; id. 4 febbraio 2014 n. 2403.

¹⁰ V. supra, par. 2.

¹¹ Cfr. ex multis, Cassazione Sezioni Unite 19 luglio 2017 n. 21620; id. 17 gennaio 2017 n. 964.

¹² Peraltro, a questa ipotesi, viene parificata quella della sentenza sopravvenuta della Corte di Giustizia, nonostante i vincoli per lo Stato italiano derivanti dai due ordinamenti sovranazionali abbiano una diversa cogenza.