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Aiuti di Stato ad Alitalia - Comunicazione della Commissione Europea C 256/2018

A cura di Valeria Ciociola
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Il presente contributo costituisce un aggiornamento sulla vicenda del vettore aereo Alitalia, a seguito della recente comunicazione della Commissione europea (20 luglio 2018) che, in via preliminare, ha iniziato l’esame che condurrà alla definizione in ordine alla legittimità o meno dell’ultimo prestito concesso al vettore stesso.

 Nel triennio 2014-2017, infatti,  i bilanci della compagnia aerea Alitalia continuarono a registrare significative perdite, al punto da rendere necessaria una nuova ricapitalizzazione: questa ricapitalizzazione doveva essere soggetta al compimento di alcune condizioni poste dalla compagnia EtihadAirways. Un referendum tra i dipendenti della compagnia italiana bocciò l’accordo e conseguentemente il consiglio di amministrazione di Alitalia dichiarò l’insolvenza della stessa, aprendo, così, la strada al “commissariamento”.

Per poter consentire la prosecuzione delle operazioni, fu elargito un prestito iniziale, pari a 600 milioni di euro e concesso con il D.Lg. del 2 maggio 2017, n. 55, recante le “Misure urgenti per assicurare la continuità del servizio svolto da Alitalia S.p.a”, che doveva essere rimborsato entro sei mesi.

In base al decreto, il prestito iniziale è stato concesso al fine di evitare l’interruzione dei collegamenti aerei nazionali ed internazionali di Alitalia compresi anche i collegamenti rientranti negli oneri di servizio pubblico, tenendo conto delle gravi difficoltà di ordine sociale e dei gravi disagi che tale interruzione avrebbe determinato.

Nel maggio 2017 i commissari straordinari effettuarono il primo tentativo di vendita dei beni di Alitalia tramite una procedura competitiva, la quale suscitò l’interesse di numerosi potenziali acquirenti.

Di conseguenza, il governo italiano ha adottato il D.Lg. n. 148/2017 recante le “Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili”, il quale ha esteso fino al 30 settembre 2018 il periodo per il rimborso del prestito di Stato di 600 milioni di euro ed ha, per di più, incrementato di 300 milioni di euro il prestito, da rimborsare entro il 31 dicembre 2018, portando così a 900 milioni di euro l’importo totale del prestito.

La Commissione europea ha ricevuto comunicazione di tale prestito il23 gennaio 2018 e recentemente ha predisposto una comunicazione preliminare(2018/C 256/01), dalla quale si evince quella che potrebbe essere la posizione della Commissione in merito al tema degli aiuti di Stato alla compagnia di bandiera Alitalia.

  SULLA PRESENZA DI AIUTI DI STATO

In virtù dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, “sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza”.

Ne consegue che affinché una misura possa costituire un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, essa debba rispondere ai criteri cumulativi elencati di seguito: a) deve essere concessa dallo Stato o mediante risorse statali ed essere imputabile allo Stato; b) deve conferire un vantaggio ad un’impresa; c) deve essere selettiva, quindi favorire determinate imprese o determinate attività economiche; d) deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza ed essere atta a incidere sugli scambi tra Stati membri.

  1. a) Imputabilità e risorse statali:

Per configurarsi come aiuto di Stato, una misura deve essere imputabile allo Stato ed essere finanziata mediante risorse statali.

Essendo state poste in essere da atti del Parlamento italiano, le misure sono evidentemente imputabili allo Stato italiano. Inoltre, essendo state finanziate a titolo del bilancio dello Stato, esse risultano chiaramente concesse tramite risorse statali.

  1. b) Vantaggio economico:

Ai sensi dell’articolo 107, per vantaggio si intende un beneficio economico che un’impresa non avrebbe potuto ottenere in condizioni normali di mercato, ossia in assenza di un intervento dello Stato.

Per la Commissione, l’elemento dirimente è stato stabilire se gli enti pubblici abbiano o non abbiano agito come avrebbe agito un operatore in un’economia di mercato in una situazione analoga. Se l’ente pubblico non avesse agito come un operatore in un’economia di mercato, l’impresa beneficiaria avrebbe ricevuto un vantaggio economico che non avrebbe ottenuto in condizioni di mercato normali, essendo posta in una posizione più favorevole rispetto ai suoi concorrenti.

La Commissione europea, sulla base delle informazioni di cui dispone, dubita che le condizioni principali alle quali sono state concesse le misure soddisfino il test dell’operatore in un’economia di mercato e che l’Italia, nel concedere le misure d’aiuto ad Alitalia, abbia agito come un creditore prudente, guidato da prospettive di redditività.

In primo luogo, in considerazione della situazione attuale di Alitalia e dei recenti avvenimenti, sembra improbabile che un investitore privato sarebbe stato disposto a concedere all’impresa prestiti analoghi (e, successivamente, addirittura ad estendere il prestito).

Lo Stato italiano non è azionista diretto di Alitalia, bensì un azionista indiretto e non può in alcun modo beneficiare della redditività dell’impresa nella stessa misura degli azionisti che detengono una partecipazione maggioritaria in Alitalia.

Effettivamente gli azionisti privati di Alitalia (prima che la compagnia fosse sottoposta ad amministrazione straordinaria) non hanno effettuato ulteriori apporti di capitale né fornito nuovi finanziamenti dopo il fallimento del piano di ristrutturazione. Infatti, come si evince dalle argomentazioni delle autorità italiane, se l’insieme dei prestiti avesse potuto apportare un beneficio diretto ad un investitore rendendo più concreta la possibilità di ottenere un migliore prezzo di vendita, è ragionevole attendersi che gli stessi azionisti che detenevano una partecipazione di maggioranza di Alitalia avrebbero erogato tali finanziamenti al posto dello Stato italiano, anche dopo il fallimento del piano di ristrutturazione. Invece, gli azionisti non si sono opposti alla decisione di sottoporre Alitalia ad amministrazione straordinaria. Ciò porta a dubitare della conformità delle misure alle condizioni di mercato.

Di conseguenza, la Commissione ritiene, in via preliminare, che tanto il prestito iniziale quanto l’estensione del prestito possano aver conferito un vantaggio economico ad Alitalia ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.

  1. c) Selettività:

Nel caso in esame, le misure sono state concesse in modo specifico ad una singola impresa, vale a dire Alitalia.

Ciò vuol dire che esse sono state concesse ad una singola impresa e non erano disponibili per altre imprese attive nel settore del trasporto aereo italiano che si trovano in una situazione di diritto e di fatto analoga.

A parere della Commissione, le misure quindi risultano essere selettive.

  1. d) Potenziale distorsione della concorrenza

Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, una misura costituisce aiuto di Stato quando falsa o minaccia di falsare la concorrenza o incide sugli scambi tra Stati membri.

Si ritiene che una misura concessa da uno Stato falsi o minacci di falsare la concorrenza qualora sia atta a migliorare la posizione dell’impresa beneficiaria rispetto alle altre imprese concorrenti.

La Commissione ritiene che tali misure, oltre ad incidere sugli scambi tra Stati membri, falsano la concorrenza nel mercato unico, poiché riguardano una sola impresa che si trova in concorrenza con altre compagnie aeree nella rete europea.

 SULLA LEGALITÀ DELL’AIUTO

Ai sensi dell’art. 108, paragrafo 3, del TFUE “Alla Commissione sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato interno a norma dell'articolo 107, la Commissione inizia senza indugio la procedura prevista dal paragrafo precedente. Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale”.

La Commissione ha constatato che le misure di aiuto sono state concesse ad Alitalia prima di essere notificate alla Commissione stessa, in violazione degli obblighi di notifica e del divieto di esecuzione. Pertanto, conclude in via preliminare che le misure di aiuto concesse ad Alitalia costituiscano un aiuto di Stato illegale.

 SULLA COMPATIBILITA DELL’AIUTO

In considerazione di quanto precede, la Commissione deve valutare la compatibilità dell’aiuto ai sensi degli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione, sulla base dei principi di valutazione generale stabiliti dagli orientamenti stessi. A tal fine, la Commissione ha valutato se le misure soddisfano ciascuno dei criteri seguenti: a) contributo al raggiungimento di un obiettivo ben definito di interesse comune; b) adeguatezza della misura di aiuto; c) proporzionalità dell’aiuto (aiuto limitato al minimo); d) prevenzione di effetti negativi indebiti sulla concorrenza e sugli scambi tra gli Stati membri.

  1. a) Contributo ad un obiettivo di interesse comune

Lo Stato deve fornire prove chiare del fatto che l’aiuto è volto a prevenire problemi di ordine sociale o a risolvere fallimenti del mercato. Ciò può essere dimostrato provando che “esiste il rischio di interruzione di un importante servizio difficile da riprodurre e che un eventuale concorrente avrebbe difficoltà a garantire al posto del beneficiario”.

A prima vista è possibile rinvenire che, se gli aerei di Alitalia dovessero essere lasciati a terra a causa della perdita della licenza di esercizio della compagnia a seguito dell’avvio della procedura di insolvenza, non vi sarebbero state altre compagnie aeree immediatamente pronte a prenderne il posto e ciò comporterebbe l’interruzione dei servizi di trasporto aereo in Italia e gravi perturbazioni.

Tuttavia, sulla base delle informazioni disponibili, La Commissione ritiene che non sia possibile concludere che l’aiuto contribuisca al raggiungimento di un obiettivo ben definito di interesse comune.

  1. b) Adeguatezza dell’aiuto

La Commissione non ritiene che una misura di aiuto non possa essere considerata compatibile se altre misure meno distorsive consentono di conseguire lo stesso obiettivo.

Nel caso in esame l’aiuto consisteva inizialmente in un prestito di 600 milioni di euro, che Alitalia avrebbe dovuto utilizzare per evitare l’insolvenza e che avrebbe dato alla compagnia aerea il tempo necessario per completare il processo di cessione.

L’Italia, tuttavia, ha prorogato il termine per il rimborso di quasi un anno ed ha concesso un ulteriore prestito di 300 milioni di euro da rimborsare entro il 31 dicembre 2018.

In considerazione di quanto precede, la Commissione nutre seri dubbi sul fatto che le condizioni poste dagli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione siano state rispettate e che la forma dell’aiuto consenta il salvataggio di Alitalia riducendo al minimo le distorsioni.

  1. c) Proporzionalità dell’aiuto

L’aiuto non deve superare il minimo necessario per raggiungere l’obiettivo di interesse comune e deve essere limitato all’importo necessario a mantenere il beneficiario in attività per sei mesi.

Ma di fatto, il prestito elargito ad Alitalia è sembrato alla Commissione eccessivamente generoso. Pertanto, essa nutre seri dubbi sul fatto che l’importo dell’aiuto si sia realmente limitato al minimo necessario per permettere ad Alitalia di continuare l’attività nel periodo di riferimento e che il periodo durante il quale i prestiti sono stati concessi e continuano ad essere a disposizione di Alitalia sia conforme a quanto stabilito dagli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione.

  1. d) Prevenzione di effetti negativi indebiti sulla concorrenza - Aiuto una tantum

Gli aiuti possono essere concessi alle imprese in difficoltà per una sola operazione di ristrutturazione. Pertanto, qualora siano trascorsi meno di 10 anni dall’erogazione precedente di un aiuto per il salvataggio o per la ristrutturazione o di una misura temporanea di sostegno alla ristrutturazione,  la Commissione non autorizzerà altri aiuti (c.d. principio dell’aiuto una tantum). 

Di fatto, Alitalia Linee Aeree S.p.A. ha ricevuto un aiuto per il salvataggio per un ammontare pari a 300 milioni di euro nel 2008. Tale aiuto venne considerato dalla Commissione illegale ed incompatibile con la normativa europea e ne ordinò il recupero. In una seconda decisione, però, la Commissione ha ritenuto che la vendita dei beni di Alitalia Linee Aeree S.p.A. a CAI, non comportasse una continuità economica tra tale impresa e gli acquirenti dei suoi beni.

Ciò posto, dal momento che non vi è più stata continuità economica tra Alitalia Linee Aeree S.p.A. e Alitalia nel suo assetto attuale, qualsiasi aiuto concesso in passato alla prima non deve essere preso in considerazione all’atto della valutazione dell’applicabilità del principio una tantum.

Ne consegue che, a parere della Commissione, Alitalia non ha beneficiato di alcun aiuto per il salvataggio o per la ristrutturazione né di alcuna misura temporanea di sostegno alla ristrutturazione negli ultimi 10 anni e il principio dell’aiuto una tantum è stato rispettato.

 Alla luce delle considerazioni svolte si può evincere che, nella fase attuale, la Commissione è giunta alla conclusione preliminare per cui vi sono seri dubbi circa la compatibilità dell’aiuto al salvataggio con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107 del TFUE.

In aggiunta, nel quadro della procedura di cui all’articolo 108, del TFUE, ha invitato l’Italia a trasmettere eventuali osservazioni e a fornire qualsiasi informazione che possa essere utile ai fini della valutazione dell’aiuto, entro il termine di un mese dalla data di ricezione della comunicazione in esame.

Pertanto, entro il mese di agosto, il Governo italiano dovrà informare la Commissione in ordine alle proprie decisioni, fornendo ogni utile supporto anche documentale per comprovare che il caso Alitalia non sia riconducibile ad un caso aiuti di Stato illegali.